Comparazione tra le diverse tipologie di verifica nei principali Paesi del Vecchio Continente. Prima parte di una lunga analisi sulle principali Istituzioni Ue
Una prima caratteristica di immediata evidenza quando si vanno ad analizzare gli Istituti di controllo in Europa è la loro struttura dimensionale. Ciò non tanto a livello di personale in termini numerici sia amministrativo che magistratuale, ma in merito alla funzionalizzazione – soprattutto apicale – della procedura decisionale dei vari Istituti di controllo.
Le strutture della Corte dei conti risultano carenti a livello di personale (in entrambi i settori sopra evidenziati) in quasi tutti i Paesi analizzati, l’Italia non fa eccezione. Tale carenza di organico poi influisce sulla tempistica e soprattutto sulla quantità e qualità delle operazioni da analizzare. Ciò si riflette, sempre più spesso, anche e soprattutto in relazione alla preponderanza dei controlli sulla gestione, nell’effettuazione delle operazioni da analizzare. Queste infatti vengono selezionate in base al risultato di scelte a campione derivanti dai risultati delle precedenti revisioni, in modo da ottimizzare le risorse e i tempi a disposizione.
Per quanto riguarda la tipologia degli organi di vertice degli Istituti superiori di controllo abbiamo sia strutture di stampo prettamente collegiale che monocratiche.
Tipicamente monocratica è la struttura delle Istituzioni di controllo del nord Europa che si rifanno a quella anglosassone e nelle quali i poteri vengono concentrati nella figura del Controllore generale[1]. A supporto di tale organizzazione ovviamente è presente un’ampia struttura funzionale di supporto. Nella Corte inglese abbiamo infatti il Comptroller and Auditor General che è una singola persona che ingloba tutti i poteri[2].
Nel sud dell’Europa, invece, troviamo una struttura di tipo collegiale (Italia, Spagna, Francia e Portogallo) molto più complessa, questa rispecchia le numerose funzioni svolte e si differenzia notevolmente anche dalle altre supreme magistrature dello Stato. Anche se non tipicamente di stampo latino risulta collegiale anche la Corte dei conti tedesca[3].
A corollario di tale tipologia strutturale abbiamo poi organismi di controllo accentrati in un un’unica sede istituzionale e territoriale e organismi di controllo che, invece, in alcuni Paesi, soprattutto quelli caratterizzati da una struttura regionale forte, sono dislocati nelle varie autonomie. In Italia abbiamo le Sezioni regionali di controllo, in Francia abbiamo le Camere territoriali e regionali di conti, in Spagna abbiamo 11 Istituzioni di controllo a livello territoriale (anche se sotto la supremazia del Tribunal de Cuentas)[4].
Particolare è il caso della Germania dove alla Corte dei conti[5]441 sono affiancate Corti indipendenti, definite Landesrechnungshof, presenti in ogni Lander[6]442. In Portogallo non sono presenti strutture regionalizzate anche se a livello centrale vi sono uffici dedicati ai possedimenti territoriali delle isole Azzorre e Madeira.
La disciplina costituzionale e il potere di autoregolamentazione sono altri due elementi che consentono una distinzione fra le Istituzioni di controllo esterno dei conti pubblici in Europa. In alcune Istituzioni, come abbiamo visto, è presente una forte disciplina costituzionale delle funzioni di controllo, in altri casi invece tale disciplina è carente.
Nella Costituzione francese è sancita l’indipendenza della Corte dei conti, così come la legge fondamentale tedesca definisce il Bundesrechnungshof soggetto solamente alla legge. Nella disciplina costituzionale anglosassone la Costituzione disciplina unicamente i principi essenziali mentre c’è una forte componente di autoregolamentazione interna. Anche il Tribunal de Cuentas spagnolo è disciplinato dalla Costituzione in cui è sancita la dipendenza dal Parlamento[7]. La Corte portoghese anche se disciplinata nel testo costituzionale ha molti dei suoi poteri definiti in varie leggi che si sono susseguite nel tempo[8]. La mancanza di fondamenti costituzionali, come si può vedere, risulta quasi sempre compensata da una espressa previsione legislativa o da un ampio potere di autoregolamentazione.
Importante è anche la presenza o meno di competenze giurisdizionali, queste sono presenti nelle Corti francese e italiana e assenti in altre Istituzioni di controllo esterno dei conti pubblici come in Germania. Tale connotazione è correlata al livello di indipendenza con gli altri poteri dello Stato, nei casi di elevata autonomia il carattere giurisdizionale è il segno distintivo di tale indipendenza. Nei Paesi in cui vi è una forte influenza degli altri poteri statali, in particolare dei Parlamenti nazionali, la Corte non presenta una valenza anche giurisdizionale, la Gran Bretagna ne è l’esempio più evidente. La presenza di un carattere giurisdizionale viene in alcuni casi vista come un ostacolo per quei controlli che assumono carattere collaborativo.
Da tutto quanto sopra espresso risulta che gli organismi superiori di controllo lungi dall’avere una struttura omogenea si differenziano per composizione, previsioni costituzionali, caratteristiche giurisdizionali e tipologia di controlli. L’attività di monitoraggio dei conti pubblici costituisce un momento fondamentale de ciclo di programmazione economica, rilevante anche ai fini del rispetto dei parametri europei.
Gli Studi dell’OCSE, del Fondo monetario internazionale e della Commissione europea, hanno evidenziato che uno dei requisiti che il sistema di bilancio deve avere per assicurare il controllo efficace di spesa è la trasparenza verso il Parlamento e l’opinione pubblica. L’attività di controllo dei conti pubblici costituisce un pilastro per la realizzazione, nei confronti di tutti i soggetti istituzionali e non, una forma di accountability sulla verifica della coerenza dei risultati raggiunti rispetto agli obbiettivi di finanza pubblica programmati. Il titolo IV della L. 196/09 prevede alcuni strumenti di monitoraggio dei conti pubblici; Banca dati unitaria e SIOPE.
Il sistema di monitoraggio congiunturale dei conti pubblici- MCP- proposto è necessario sia per la complessità del ciclo di programmazione economica; sia per la frammentazione e parzialità delle fonti statistiche; e anche per un’esigenza di informazione tempestiva dei dati di finanza pubblica al fine di ottimizzare le scelte di politica economica e fiscale, rilevante anche ai fini del rispetto dei parametri europei.
Comparazione tra le diverse tipologie dei controlli in Europa
Come evidenziato, le tipologie di controlli sulle pubbliche finanze nei Paesi europei sono molteplici e differenziate tra di loro. Le tipologie di controlli che nel tempo si sono sviluppate riflettono l’esigenza dei Paesi europei di avere una corretta visione sull’uso della finanze pubbliche. Le principali e le più diffuse sono il controllo di legittimità e il controllo sulla gestione. Nel corso degli anni si è passati da privilegiare una tipologia di controllo essenzialmente di legittimità (soprattutto preventiva) per poi passare al controllo sulla gestione. Questo è avvenuto in tutti i Paesi europei anche se con modalità e tempistiche differenti. In molti casi le sfumature tra le due tipologie di controlli si sono fortemente attenuate (come è accaduto in Italia a seguito della legge 20 del 1994)[9].
In questa dissertazione si analizzano le motivazioni per le quali il passaggio tra le due tipologie di controlli non è stato radicale ciò in quanto l’esigenza di un controllo di legittimità di atti e comportamenti delle amministrazioni statali rimane una esigenza imprescindibile. Si è cambiato il modo di vedere la regolarità della gestione puntando più su una visione di insieme piuttosto che concentrarsi su singoli atti o comportamenti.
Il controllo di legalità (legittimità)
Il controllo di legittimità mira a verificare che l’azione amministrativa venga esplicata nel rispetto delle disposizioni normative. Il controllo di legittimità è un giudizio in merito alla conformità degli atti o comportamenti rispetto alla normativa formale. In Italia il prototipo del controllo di legittimità è stato quello preventivo[10]. La distinzione, rispetto al controllo sulla gestione, si è andata attenuando poi nel corso degli anni; il controllo di gestione, infatti, è focalizzato su aspetti diversi.
Nell’ambito del controllo di legittimità abbiamo poi i controlli preventivi che sono quelli che intervengono prima che l’atto controllato dispieghi i suoi effetti[11]. I controlli successivi, invece, intervengono dopo che l’atto è stato emesso e non ne condizionano l’efficacia ma cercano di impedirne l’ulteriore produzione di effetti.
Il controllo di legalità – regolarità – sia esso preventivo o successivo viene esercitato generalmente su singoli atti, al fine di verificarne la conformità a norme giuridiche. Il controllo di gestione, per converso, ha per oggetto un insieme unitario di atti (l’attività di gestione), tendendo ad accertarne la rispondenza a parametri – non giuridici – di efficacia, efficienza ed economicità[12]. Nei seguenti Stati dell’Unione europea Francia, Spagna, Germania, Olanda, Austria, Irlanda, Regno Unito, Danimarca, Svezia e Finlandia, le Corti dei conti non effettuano il controllo preventivo di legittimità delle finanze pubbliche[13].
L’Italia invece rientra a pieno titolo nel gruppo di Paesi europei i cui ordinamenti attuano il controllo preventivo – esterno – dei conti pubblici, insieme al Belgio, Lussemburgo, Grecia e Portogallo. Tutti questi Paesi quindi presentano la caratteristica comune dell’esercizio, da parte degli organi di controllo esterno, del controllo preventivo, nonché presentano un assetto di tipo giurisdizionale della massima Istituzione di controllo[14].
In relazione a quanto sopra affermato, bisogna considerare tuttavia che in Italia, la legge n. 20 del 1994, di riforma del sistema dei controlli esterni sulle amministrazioni pubbliche ha limitato fortemente i controlli preventivi di legittimità, e ha attribuito alla Corte dei conti una nuova generale funzione di controllo successivo sulla gestione di tutte le amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali.
È stato attribuito alla Corte dei conti il compito di verificare ex post i risultati della gestione, al fine di valutare il conseguimento o meno degli obiettivi programmatici e l’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa[15]. La normativa, quindi, sta orientando i controlli della Corte dei Conti italiana verso i controlli sulla gestione avvicinandosi ai Paesi del nord Europa che non presentano la tipologia del controllo preventivo.[16] Il controllo di legittimità e stato sempre strettamente collegato ad un controllo di tipo preventivo. Infatti la necessità che l’atto non provochi effetti distorsivi impone che vi sia un controllo “ex-ante” sullo stesso in modo da evitare tali effetti.
Nell’ambito del riscontro sulla regolarità e legittimità, un discorso a parte merita la certificazione dei bilanci dello Stato che pure attiene alla legittimità della operazioni ma che ha un connotato di controllo successivo. Il giudizio di parificazione del rendiconto è il giudizio volto ad accertare la conformità dei risultati del rendiconto dello Stato alla legge di bilancio. Il rendiconto è il documento contabile in cui sono riportate tutte le operazioni compiute in un determinato periodo (esercizio finanziario).[17] Il rendiconto generale dello Stato consente all’assemblea legislativa la verifica della concreta attività di gestione da parte del Governo rispetto agli obiettivi prefissati[18]. Si tratta sempre e comunque di un controllo di regolarità, il cui ruolo di supporto per il giudizio di discarico del Parlamento ne rende obbligata al cadenza annuale. Deve essere infatti presentata in ogni esercizio finanziario.
Il parametro della legalità è tipico del controllo di regolarità, ma risulta estraneo al controllo di gestione; la certificazione dei conti pubblici è tipicamente il risultato di un controllo di regolarità a cui il controllo di gestione tende a rimanere estraneo. I risultati di quest’ultimo, tuttavia, non sono del tutto autonomi in quanto vengono inseriti, insieme a quelli del controllo di regolarità, nel rapporto che le Istituzioni di controllo presentano ai rispettivi Parlamenti con cadenza annuale, alla fine di ogni esercizio finanziario.
La certificazione dei conti è quindi il prodotto di un controllo di regolarità, in ogni caso ormai, nei Paesi analizzati è almeno parzialmente successivo, di portata generale, e proprio per questo basato anche sull’esercizio della discrezionalità da parte dell’auditor[19]. A conferma di questo anche nei pochi Paesi dove permane il controllo preventivo, il supporto per la certificazione è tratto, in tutto o in parte, dai risultati di controlli “ex post”, e d’altra parte le funzioni di carattere giurisdizionale – che sono strettamente collegate a tale tipologia di controlli – esercitate dalle Istituzioni di controllo tendono in genere a divenire sempre più circoscritte[20].
Il controllo preventivo di legittimità è, infatti, strettamente connaturato a quelle Istituzioni superiori di controllo che hanno una struttura anche giurisdizionale. In merito a tale discussione da sottolineare è anche l’innovazione introdotta dal Trattato di Maastricht, in forza del quale l’articolo 287 (ex articolo 248 del TCE) dispone che “la Corte dei conti presenta al Consiglio e al Parlamento europeo una dichiarazione in cui attesta l’affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni”[21].
Si tratta di una vera e propria certificazione, e questo spiega come sia stato subito unanimemente ritenuto, pur in assenza di specificazione nel testo del Trattato, che essa dovesse essere resa con cadenza annuale, in esito a ciascun esercizio finanziario[22]. Analogamente, è stato immediatamente chiaro che la funzione della dichiarazione doveva necessariamente essere quella di consentire, insieme al rapporto annuale e alle relazioni speciali della Corte, al Parlamento di pronunciarsi sul discarico della Commissione in ordine alla sua gestione. Il controllo da parte della Corte dei conti europea effettuato a sostegno della certificazione diviene esclusivamente controllo di regolarità, mentre i risultati del controllo di gestione sono contenuti nelle relazioni speciali, nonché nel rapporto annuale, che assume ormai un carattere “residuale”.
Quanto discusso si riscontra pienamente nei Paesi (Italia, Portogallo) in cui il controllo preventivo sugli atti è rilevante nella loro cultura giuridico-amministrativa dominante. L’interesse pubblico è stato sempre visto e perseguito attraverso la conformità degli atti dell’Amministrazione alla legge, da cui ne è discesa l’attenzione al riscontro formale di tali atti, e al controllo preventivo di legittimità come mezzo per riscontrarlo. Tuttavia nella profonda riforma dei controlli negli ultimi anni in Italia e negli altri Paesi si manifesta, come già detto, la collocazione delle risultanze dei controlli di gestione nella Relazione al Parlamento.
Il controllo di regolarità appare in particolare destinato a sfociare nella parifica del Rendiconto generale dello Stato. In tutti gli altri documenti cui sono consegnati i risultati dell’attività della Corte a cominciare proprio dalla Relazione allegata alla suddetta delibera, sono presenti le risultanze di entrambi i controlli. Per quanto riguarda l’Italia in particolare si è data della citata legge n. 20/1994 una lettura, secondo cui a parte i superstiti casi di controllo preventivo il controllo di regolarità successivo si manifesterebbe ormai – solo – come “funzione” del controllo di gestione[23].
Il controllo preventivo di legittimità, specie se limitato agli atti più importanti, ha ancora un ruolo essenziale di garanzia nell’ordinamento dal momento che impedisce che divengano efficaci atti illegittimi il cui successivo annullamento potrebbe non essere sufficiente per eliminare le conseguenze pregiudizievoli già prodotte. Ciò si manifesta con maggiore evidenza per quegli atti di Governo a valenza generale sulla base dei quali viene posta in essere l’attività di gestione, rispetto ai quali, quindi l’esigenza della conformità alla legge e, in particolare alla Costituzione, è un valore da assicurare in via preventiva.
Vincenzo Caruso
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[1] Milagros Garcia Crespo, Public Expenditure Control in Europe, U.K., 2005.
[2] Sciascia M., Il controllo della Corte dei conti sulle gestioni pubbliche in Italia ed in Europa, Milano, Giuffrè, 1997.
[3] Art. 114 punto 2 della legge fondamentale tedesca.
[4] Milagros Garcia Crespo, Public Expenditure Control in Europe, U.K., 2005.
[5] Bundesrechnungshof
[6] Atti del LII Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale, Giuffrè, Milano 2007.
[7] Milagros Garcia Crespo, Public Expenditure Control in Europe, U.K., 2005.
[8] Sciascia M., Il controllo della Corte dei conti sulle gestioni pubbliche in Italia ed in Europa, Milano, Giuffrè, 1997.
[9] Corte dei conti, La revisione dei conti pubblici in Italia e in Europa: tradizione e prospettive evolutive, Roma, 2002.
[10] Sciascia M., Il controllo della corte dei conti sulle gestioni pubbliche in Italia e in Europa, Milano Giuffrè 1997.
[11] Sciascia M., Il controllo della corte dei conti sulle gestioni pubbliche in Italia e in Europa, Milano Giuffrè 1997.
[12] Russo P., La certificazione dei conti pubblici in Italia e in Europa: raffronti comparativi, in Convegno su la certificazione dei conti pubblici in Italia e in Europa: tradizione e prospettive evolutive, Roma, 2002.
[13] Corte dei conti, La revisione dei conti pubblici in Italia e in Europa: tradizione e prospettive evolutive, Roma, 2002.
[14] Corte dei conti, La revisione dei conti pubblici in Italia e in Europa: tradizione e prospettive evolutive, Roma, 2002.
[15] Clemente G., Buona amministrazione e sistema dei controlli interni tra diritto interno e comunitario, – relazione al convegno dal titolo “La buona amministrazione tra affermazioni di principio e diritti fondamentali” – Gubbio, 19-20 ottobre 2007.
[16] Corte dei conti, La storia, l’organizzazione e le funzioni, Corte dei conti, Maggio 2010.
[17] Sciascia M., Il controllo della corte dei conti sulle gestioni pubbliche in Italia e in Europa, Milano Giuffrè 1997.
[18] Sciascia M., Il controllo della corte dei conti sulle gestioni pubbliche in Italia e in Europa, Milano Giuffrè 1997.
[19] La regolarità delle operazioni di gestione viene infatti generalmente certificata attraverso il controllo ex post, consistente nell’esame approfondito di una selezione di transazioni, considerata come rappresentativa della loro totalità.
[20] Corte dei conti, La revisione dei conti pubblici in Italia e in Europa: tradizione e prospettive evolutive, Roma, 2002.
[21] Clemente G., in: Corte dei conti, La revisione dei conti pubblici in Italia e in Europa: tradizione e prospettive evolutive, Roma, 2002.
[22] Corte dei conti, La revisione dei conti pubblici in Italia e in Europa: tradizione e prospettive evolutive, Roma, 2002.
[23] Delibere delle Sezioni riunite della Corte: n. 2/SR/contr del 12 gennaio 1999 (criteri generali e indirizzi di coordinamento per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione generale dello Stato 1998) e n. 3/2000/contr.
