Stato di diritto Ue, il Governo italiano passerà la prova?

Sarà la Pubblica amministrazione e in particolare l’Adm guidata dal cons. Alesse a sdoganare il successo o meno

La Commissione dell’Ue si accinge a redigere, anche quest’anno, la relazione sullo Stato di Diritto dell’Unione europea. Essa rappresenta una vetrina aperta al Mondo dei virtuosismi e delle criticità degli Stati membri. La fase preparatoria della relazione prevede un dialogo interistituzionale che coinvolge la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo, insieme agli Stati membri, ai Parlamenti nazionali, alla società civile e ad altri portatori di interessi e trae ispirazione dalle più variegate e autorevoli fonti di produzione e di cognizione, quali e dagli organi di comunicazione.

In tale confronto vengono analizzati l’andamento della Pubblica amministrazione, il cui buon funzionamento rappresenta il biglietto da visita del grado di affidabilità di un Paese e dà il polso del suo stato di salute, il rispetto dei diritti democratici quali la libertà di stampa, l’efficienza dell’apparato amministrativo-burocratico, il funzionamento degli organi costituzionali, come la magistratura.

La collaborazione è fondamentale

Il “focus” della relazione 2025/2026, anche se non è dato ancora sapere, potrebbe ricadere sulle risultanze dell’analisi, in particolare, dell’amministrazione doganale, in vista di un evento epocale, rappresentato dalla prossima “integrazione” delle “autorità doganali dei singoli Stati membri” in un’unica amministrazione doganale europea.

Su questa partita il consigliere Roberto Alesse, alla guida dal gennaio del 2023 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli italiana, si giocherà la “sua nobilitate” e quella del Governo in carica, che sta lavorando bene e ce la sta mettendo tutta per dare prova di sé (ma i soli sforzi del Governo Meloni di voler far bene, non bastano). D’altra parte il cons. Alesse non nasconda il desiderio di cambiare Amministrazione, tant’è che è in lizza per la poltrona di direttore all’Agenzia delle Entrate, dopo le dimissioni di Ruffini, in quanto lui alle Dogane si sente come un erpetologo calato, senza antidoto, in un rettilario. Rievocando la metafora dell’apologo di Menenio Agrippa, l’attuale maggioranza di Governo può essere paragonata al corpo umano costituito da parti (ministeri, apparato statale, ecc) connesse tra loro, in cui tutti gli organi sopravvivono solo se collaborano e fanno ognuno la loro parte, diversamente, periscono.

Uguale per tutti

L’analisi che qui verrà svolta per l’amministrazione doganale, vale e mette sull’avviso qualsiasi Governo di tutti i Paesi membri dell’Ue, qualsiasi apparato statale o parastatale, pubblica amministrazione, che potrà essere chiamata a rispondere della propria condotta attiva o omissiva davanti alle Istituzioni europee e agli altri Stati. Infatti, la relazione della Commissione Ue costituisce la cartina di tornasole del rispetto dello Stato di diritto, principio basilare per l’integrità e la tenuta dell’Unione europea; in quanto essa fotografa e mette a nudo virtù ma anche criticità un tempo sottaciute o tacitate, presenti dei singoli Paesi e nei suoi apparati burocratici amministrativi.

Lo Stato di diritto rappresenta un principio fondante e imprescindibile dell’Ue. Esso impone a tutti i pubblici poteri di agire sempre entro i limiti fissati dalla legge, nel rispetto dei valori democratici e dei diritti fondamentali che rappresentano il denominatore comune dei membri dell’Unione, aventi tradizioni e identità distinte e separate. Nonostante tali differenze, il significato essenziale è, però, lo stesso in tutta l’Ue.

Controllo europeo

Pertanto, i Governi non possono prescindere dal fatto che il loro operato venga posto, annualmente, sotto la lente dell’Unione europea proprio perché lo stato di diritto deve garantire l’applicazione uniforme per tutti, creando un contesto prevedibile per i cittadini e le imprese. Senza di esso non potrebbe esistere un mercato unico e le persone non potrebbero circolare da un Paese europeo all’altro sapendo che ovunque si applicano le stesse norme.

Per queste sue caratteristiche la relazione si distingue e non deve essere confusa da altre forme – più di carattere invece ritorsivo e sanzionatorio – previste dai Trattati Ue per il mancato rispetto della normativa vigente quale, ad esempio, la procedura di infrazione, le cui sanzioni gravano sui già precari bilanci dei Paesi membri. Al traguardo di un’amministrazione doganale unica europea bisognerà arrivare preparati senza macchia e senza paura e soprattutto senza scheletri nell’armadio, per reggere il confronto con le altre e passare il vaglio di qualità di un organo sovranazionale quale è la Commissione europea.

Spiegazione

Per i lettori non addentrati alla materia, occorre rammentare che, sebbene l’amministrazione doganale nell’immaginario collettivo rimanga ancorata alla anacronistica immagine del militare posto a presidio dei confini della Nazione, per le Istituzioni europee essa rappresenta, oggi più che mai, il baluardo imprescindibile posto a tutela degli interessi finanziari dell’Unione, della salute pubblica, della sicurezza e della conformità nazionale ed europea dei prodotti immessi in consumo nel territorio dell’Unione e di contrasto alle frodi. Inoltre, le misure di politica commerciale e di sicurezza comune attuate dalle autorità doganali dei Pasi membri, rappresentano importanti leve macroeconomiche di sviluppo e sostenibilità in uno scenario geopolitico che cambia rapidamente. Tutte queste competenze rendono l’Autorità doganale un’amministrazione complessa e articolata che richiede conoscenze e competenze tecniche giuridiche ed economiche integrate e di alto profilo.

Nel presentarsi al cospetto e al vaglio delle Istituzioni europee e di quelle dei singoli Paesi membri e le amministrazioni statali, in un’Europa sempre più integrata, dovranno superare le ombre che sulla stessa gravano. Per realizzare ciò bisognerà lavorare il doppio per superare le criticità presenti, per arrivare a presentarsi come Istituzione affidabile, per non prestare il fianco a facili giudizi frutto di pregiudizi, che ci hanno più volte visto stigmatizzare all’estero, secondo la celeberrima espressione utilizzata in senso sardonico: ce sont les Italiens habitueles (questi sono i soliti italiani).

Correzioni da apportare

Questo rappresenta una grande opportunità, un’occasione da non perdere, per l’Italia e per l’Agenzia delle dogane. Ma a destare apprensione e preoccupazione è tutta la pubblica amministrazione, società in house comprese, enti ecc. Al momento, sondaggi ufficiali, purtroppo, parlano chiaro, e non si può far finta di ignorarli. Secondo i rilevamenti autorevoli di Transparency International e di Eurobarometro che conduce indagini per conto della Commissione europea, l’Italia nell’indice sulla percezione della corruzione si è posizionata al 51° posto a livello mondiale e ricevuto un punteggio di 53/100, mentre si è classificata al 15° nell’Ue.

C’è bisogno di persone ed esempi positivi e virtuosi, che non siano solo di facciata. L’Italia deve tornare a risplendere e assumere quel ruolo di protagonista che gli è proprio.
Essa rappresenta sempre uno dei Paesi fondatori dell’attuale Unione europea ed è sempre la terza economia dell’Eurozona.

L’impresa, che il cons. Alesse è chiamato a realizzare risulta ardua e gravosa: risanare e far tornare agli antichi splendori, di circa 30 anni fa, un’amministrazione arcigna e respingente che lui ha ereditato e che, al di là degli aspetti di facciata, è da tempo profondamente divisiva al suo interno, fra gruppi di potere delle varie gestioni che si sono formati e stratificati, e che non convivono bene tra di loro, e che vogliono proseguire a gestirla alle spalle dei direttori di turno.

Definizioni

Fu definita, solo pochi anni fa, da uno dei predecessori del cons. Alesse, il dott. Kessler «un luogo stantio e maleodorante dove le persone che sono al suo interno ormai ne sono assuefatte, ma chi viene dall’esterno ne nota subito il cattivo odore». Analisi perfetta, che non è stata utile al direttore del tempo che la proferì, persona di alta caratura che aveva in precedenza ricoperto le funzioni anche di direttore dell’Ufficio per la Lotta alle Frodi dell’Ue (OLAF) e di magistrato, approdato alle Dogane con il fermo intento di ribaltare la situazione preesistente.

Ne è dimostrazione il fatto che egli rimase in carica pochi mesi rispetto al contratto triennale, e presto avvicendato dopo una figura non proprio edificante fatta in occasione di un’audizione tenuta alla Commissione finanze della Camera dei deputati, il cui filmato fece in pochi minuti il giro del Mondo (stesso trattamento – cinematografico – riservato al cons. Alesse a marzo del 2023, senza però riuscire nell’intento di screditarlo e spodestarlo). Nonostante ciò, l’efficacia e la suggestione della metafora dallo stesso Kessler utilizzata, ha mostrato tutta la sua potenza comunicativa, tanto da essere ripresa, qualche tempo dopo, per una nota pubblicità di un profumatore per l’ambiente.

Strategie

Tale situazione è resa possibile dal fatto che ciascun direttore generale, nominato, non è a conoscenza delle dinamiche interne, che peraltro gli sono sottaciute se non addirittura nascoste dalla classe dirigente creata dalle precedenti gestioni. Costoro, sistematicamente, lo assediano letteralmente e gli creano intorno un vero e proprio cordone sanitario impenetrabile. Questi stessi personaggi, si propongono come la panacea per il direttore generale di turno, creando in lui un legittimo affidamento e impedendogli di avere contatti esterni con altri dirigenti e funzionari di quest’Agenzia che potrebbero aprirgli gli occhi.

Al direttore di turno, a questo punto, non resta altro che affidarsi a costoro, delegandoli alla firma di tutti gli atti, a esclusione di quelli di indirizzo politico minore che si riserva per sé, creando così una gestione del flusso documentale che gli crea una sorta di scudo funzionale alla propria salvaguardia.

I rischi

Tale strategia, perfetta dal punto di vista tecnico-giuridico, risulta assai pericolosa in quanto si corre il rischio di fare come lo struzzo che nascondendo la testa sotto la sabbia pensa di essere al sicuro esponendo altre parti delicate del corpo all’esterno. In pratica si fa il gioco di quanti vogliono continuare a gestire l’amministrazione, autonomamente all’insaputa del vertice. Purtroppo, queste dinamiche si verificano ad ogni cambio del vertice dell’Agenzia, e segue sempre lo stesso copione, soprattutto quando il direttore generale nominato è di provenienza esterna dall’amministrazione, proprio per cercare di scardinare il gruppo di potere interno.

Problemi interni

Si ricorda a titolo esemplificativo lo stesso dott. Mineo, altro predecessore dell’attuale direttore generale Alesse, anch’egli uomo di grande levatura, già presidente di Equitalia, la cui permanenza alle dogane fu altrettanto breve, rispetto al contratto triennale. Egli apertamente si lamentò che sotto la propria gestione, dirigenti di vertice e con incarico di vertice lo rassicurarono del buon andamento dell’attività dell’Ufficio e dell’Agenzia, nascondendogli la verità dei fatti. Tra i tanti episodi si ricorda quando non fu messo al corrente, tra le varie cose, su:

• una sentenza del Consiglio di Stato – frutto di un ricorso di un dirigente dell’Agenzia – che aveva riconosciuto che il sistema di valutazione dirigenziale del tempo fosse arbitrario e pertanto doveva essere cambiato, pena la nullità delle valutazioni (sistema che fu successivamente cambiato, ma più che un riallineamento ai criteri previsti dalle norme è stato un semplice cambio di nomen iuris, e questo sempre perché le modifiche furono affidate al personale interno dell’Agenzia);
• funzionari coinvolti nel procedimento penale relativo al concorso a 69 posti di dirigente dell’Agenzia erano ammessi ai passaggi economici con conseguente avanzamento di fascia, che lo stesso Mineo fece revocare, per poi, sembrerebbe, essere riattribuiti appena andò via;
• il capo del personale del tempo non aveva aperto nei confronti di detti funzionari il procedimento disciplinare – dai termini perentori – a seguito dell’azione penale. Il dott. Mineo cercò di farlo riaprire in occasione del rinvio a giudizio; ma appena andò via, sembrerebbe che anche a ciò non fu dato seguito. Inoltre si rese conto di altre condotte omissive e/o discriminatorie nei confronti del personale, poste in essere sempre dalla direzione personale, con la malcelata intenzione di impedire ad alcuni sì ed ad altri no, di partecipare a procedure concorsuali di avanzamento, e altro.

O su o giù

In tale scenario il cons. Alesse dovrà riuscire dove i suoi predecessori hanno fallito. Ha a disposizione ancora un anno dalla scadenza del contratto, che per ovvie ragioni gli sarà sicuramente rinnovato, anche se lui forse non se lo augura. Se avrà il successo che speriamo e riuscirà nell’intento di portare in Europa un’amministrazione risanata, con funzionari e dirigenti professionalmente validi, sui quali non gravi alcun’ombra sulle procedure che li hanno partati a ricoprire tali ruoli, potrà chiedere qualunque cosa. Per lui si apriranno le porte di incarichi sempre più prestigiosi, come egli merita, ma solo dopo.

Altrimenti, se vivacchierà in attesa di arrivare alla scadenza contrattuale, che, come detto, gli sarà rinnovato con ogni probabilità, il suo nome cadrà nell’oblio, come quello di molti suoi predecessori, non senza creare problemi al Governo in carica che lo ha voluto. Per uscire da questa situazione di stallo il cons. Alesse deve dotarsi di una struttura tecnico giuridica di supporto che conosca e analizzi le criticità. Egli deve con piglio fermo e deciso agire pesantemente, non curante di far dispiacere amici e poteri forti, di cui anch’egli fa parte, in quanto si tratta per lui di poter essere chiamato a risponderne personalmente, per fatti altrui, nella migliore delle ipotesi in termini di prestigio personale e di immagine.

Il recente passato

L’autorità doganale italiana, purtroppo, un tempo fiore all’occhiello di tutta la Pa (Pubblica amministrazione), perviene oggi sempre più spesso alla ribalta della cronaca per vicende giudiziarie penali e per mala gestio. Si pensi, che fino a un tempo non molto remoto, l’apposizione del timbro ufficiale sulla fattura per ottenere la restituzione dell’Iva in aeroporto – prerogativa dell’autorità doganale – era affidata agli operatori privati del settore. E ancora, è stato autorizzato lo sdoganamento di mascherine non conformi in epoca di coronavirus causa di contagi e morti; la tenuta della contabilità ufficiale veniva tenuta a matita, personale della ex carriera di concetto senza neppure la laurea, veniva costantemente inviata per anni ai comitati e ai gruppi di esperti presso la Commissione europea a Bruxelles, dove gli altri Stati membri mandano consiglieri del ministro e Attaché d’Ambasciata. E ce ne sarebbero altre, non basterebbe un’intera pagina per elencarle.

Giustizia fai da te

Essa appare tutt’oggi un’amministrazione dilaniata da lotte intestine e di potere, faide interne e vendette trasversali, da concorsi risultati pesantemente truccati dall’interno, come risulta dagli atti della Procura, e procedure selettive interne per posizioni di elevata professionalità (cosiddette Poer) i cui criteri sembrerebbero tagliati a misura dei futuri vincitori, per non parlare di situazioni eclatanti di incompatibilità e di conflitto di interessi presenti di dirigenti nominati in Commissione di concorso, procedure selettive o di conferimento di incarichi dirigenziali o di elevata professionalità o di responsabilità a funzionari in aperto conflitto di interessi o di incompatibilità per la funzione assegnata.

Per non parlare di condotte vessatorie e mobbizzanti per penalizzare nemici e non allineati, attraverso l’abbassamento delle valutazioni individuali o attraverso, l’instaurazione di procedimenti disciplinari creati ad arte al solo fine di compromettere a questi sviluppi di carriera. Fino ad arrivare metaforicamente parlando alla “lobotomia se non fisica, psicologica”, per neutralizzare i più riottosi, come Jack Nicholson, nel film “qualcuno volò sul nido del cuculo”.

Siamo messi male

I criteri di selezione appena menzionati hanno portato nel tempo a un abbassamento del livello qualitativo delle professionalità in un’amministrazione il cui target dovrebbe essere molto elevato per la complessità delle attività di istituto svolte. Questo spiega l’incapacità o l’assenza di decisioni nelle nuove leve dirigenziali e del fatto che siano predisposti ed emanate circolari sempre più incomprensibili – se non anche in contrasto con la norma, talvolta addirittura da correggere o integrare – atti e procedure amministrative illegittime se non addirittura illecite, che tanto fanno parlare di sé. Si pensi da ultimo alla stipula di contratti per oltre 15 milioni di euro per la fornitura di attrezzature scanner da utilizzare nei porti e aeroporti e in infrastrutture chiavi stipulati con società cinesi sotto inchiesta Ue.

Da considerare

È pur vero che molte situazioni in cui versa l’amministrazione attualmente, sono nate sotto precedenti gestioni, ma continuano ancora oggi a produrre effetti a catena tali che ci sia il serio rischio che le loro ricadute producano conseguenze proprio alla gestione Alesse, se continua a ignorarle e a non intervenire. Deve, con piglio fermo e deciso, agire pesantemente, non curante di far dispiacere amici e poteri forti, in quanto si tratta per lui di poter essere chiamato a risponderne personalmente, per fatti altrui, nella migliore delle ipotesi in termini di prestigio personale e di immagine.

Gravano infatti sulla sua gestione, come macigni e come una spada di Damocle, proprio la procedura selettiva interna per le Poer i cui criteri, stabiliti dal precedente direttore generale del personale, oggi in pensione, nonché l’aver acconsentito all’assunzione dei vincitori del concorso a 40 posti di dirigente alle dogane, ampliato sotto la stessa gestione Alesse ad altri 40 pescati dalla graduatoria. Trattasi questo di concorso, che difetta di un peccato originale non sanabile e quindi soggetto a nullità dalla sua nascita, avendo tale concorso derogato al principio del “ruolo unico dirigenziale”, creando ben sette profili tecnici, impedendo così tra l’altro la rotazione degli incarichi peculiarità consentita proprio dal ruolo unico.

Interventi da fare

Di tale peccato originario la gestione Alesse ne è consapevole avendo dovuto fare, per assumere i 40 candidati in graduatoria, una forzatura presso la funzione pubblica. Pertanto, la soluzione da adottare, non invasiva che stabilisce condizioni di parità e di merito effettive secondo principi obiettivi e trasparenti, riducendo la discrezionalità tecnica che spesso sconfina in puro arbitrio, sarebbe quella di intervenire:

• per le Poer, in autotutela sui criteri di conferimento del punteggio per i titoli e effettuando anche una verifica delle condizioni di partecipazione dei candidati dalla quale usciranno sicuramente altri scheletri. Un’azione in autotutela, sarebbe ancora possibile, in quanto i punteggi dei titoli e le graduatorie finali non sono ancora rese note, sui criteri riguardanti i titoli per effettuare una verifica delle condizioni di ammissibilità dei candidati, evitando così ricorsi.
• Il concorso a 40 posti di dirigente alle dogane che risulterebbe addirittura anch’esso truccato e “nullo”, quindi non sanabile per tutta una serie di questioni di natura penale, ancora da accertare, e di natura amministrativa in quanto deroga arbitrariamente al principio del ruolo unico. Questo dovrebbe essere annullato in autotutela. Nel contempo bandire con nuove regole e con criteri inclusivi in base al principio del summum ius summa iniuria, un altro concorso, possibilmente interno se una modifica legislativa lo consentirà, che, ristabilirebbe condizioni di ingiustizia e iniquità inserendo tutti dentro.

Ginevra Larosa & Sophia Ballarin

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