Quale alternativa alla fine dell’accordo Ue – Turchia?

Il complesso e tormentato rapporto dell’Europa con Ankara potrebbe comportare l’adozione di una diversa strategia di gestione del doloroso fenomeno dei migranti

A partire dal 15 luglio 2016, giorno in cui si è verificato il golpe lampo in Turchia, gli equilibri politici e strategici tra detto Stato e l’Unione europea hanno rischiato e continuano a rischiare di modificarsi in modo radicale.

In particolare, allo stato v’è la concreta possibilità che il recente trattato in tema di migranti stipulato dalla Turchia e dall’Unione europea il 18 marzo 2016 possa essere considerato non più applicabile dal governo di Ankara, qualora l’Ue non provveda in tempi rapidi a concedere ai cittadini turchi la possibilità di accedere al territorio dell’Unione (area Schengen) senza visti entro il mese di ottobre 2016. Di contro l’Ue – sin dalle prime misure repressive, antidemocratiche e palesemente contrarie ai diritti fondamentali dell’uomo sanciti in importanti fonti di diritto internazionale pattizio, adottate dal Presidente Erdogan in risposta al tentativo di golpe del luglio 2016 nei confronti di militari, intellettuali, accademici, funzionari e impiegati dello Stato che, secondo una sommaria valutazione delle istituzioni fedeli al leader turco,  avrebbero partecipato al putsh – ha espresso in modo netto, tramite l’Alto rappresentante dell’Unione Federica Mogherini e, indirettamente, mediante le dichiarazioni della Cancelliera Angela Merkel, la ferma condanna di siffatti comportamenti.

Detta presa di posizione dell’Unione è stata ulteriormente ribadita allorché il premier turco ha minacciato di reintrodurre la pena di morte nell’Ukuk sistemi turco. A fronte di tale dichiarazione, la Germania, tramite il portavoce della Cancelliera Merkel, Steffen Seiber, ha comunicato che, la reintroduzione della pena capitale in Turchia potrebbe comportato la definitiva chiusura dei negoziati, in corso sin dalla fine di ottobre 2005, finalizzati all’ingresso di detto Stato nell’Ue [1]

Di contro, a seguito della presa di pozione turca sulla pena di morte, il Presidente della Commissione europea Jean Claude Juncker ha ritenuto opportuno ribadire la ferma disapprovazione di simili misure ribadendo, però, l’importante e strategico valore per l’Europa dell’accordo del marzo 2016 in tema di immigrazione.

Ebbene, al fine di comprendere il valore del prefato accordo in tema di immigrazione, le eventuali conseguenze sul piano geopolitico derivanti da una sua cessazione e, le possibili soluzioni di diritto internazionale che alcuni osservatori ritengono potersi adottare da parte dell’Ue a seguito dell’ipotetico venir meno dell’intesa sui migranti del marzo 2016, riteniamo opportuno cominciare l’analisi, seppure in modo sintetico, dalle regole disciplinanti il rapporto tra Comunità economica europea, poi, divenuta Ue e, Stato turco. Successivamente, si procederà all’esame dei possibili scenari conseguenti al venir meno del cennato accordo o, viceversa, all’auspicata sua continuazione.

Sin dal 1964, le relazioni tra la Turchia e l’Ue sono disciplinate da un accordo di associazione, conosciuto come l’Accordo di Ankara. Naturalmente, nel 1964 a stipulare il predetto accordo, a cui seguì poi il Protocollo del 1970, furono la Comunità economica europea e la Turchia posto che, il nome Unione europea è adottato a partire dal 1 dicembre 2009 con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Tale accordo internazionale è tuttora in vigore e anzi, ad esso, sono seguiti tutta una serie di atti tra Ue e Turchia fino al recente accordo del marzo 2016 in tema di migranti.

In particolare, il prefato accordo di associazione aveva come precipuo scopo quello di «promuovere un rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni commerciali ed economiche» tra le Parti contraenti «tenendo pienamente conto della necessità di assicurare un più rapido sviluppo dell’economia turca e il miglioramento del livello dell’occupazione e del tenore di vita del popolo turco» (art. 1 paragrafo 1).

Per la realizzazione dei predetti obiettivi, il testo dell’accordo prevedeva «l’istituzione progressiva di un’unione doganale» da realizzarsi in tre steps successivi: (i) fase preparatoria; (ii) fase transitoria; (iii) fase definitiva (art. 2 paragrafo 2).

Nel corso della fase preparatoria la Turchia era tenuta a «rafforzare la propria economia, con l’aiuto della Comunità», in modo da poter assumere le obbligazioni che successivamente sarebbe stata chiamata ad adempiere nelle fasi transitoria e definitiva. Detta fase doveva durare cinque anni, salvo eventuali proroghe (art. 3 paragrafi 1,2).

Durante la fase transitoria, le parti avrebbero dovuto assicurare, «sulla base di obblighi reciproci ed equilibrati» «la progressiva attuazione di un’unione doganale fra la Turchia e la Comunità» e il «ravvicinamento» delle loro politiche economiche, «per assicurare il buon funzionamento dell’Associazione nonché lo sviluppo delle azioni comuni necessarie a tale scopo». La durata di tale fase era fissata in 12 anni (art. 4).

La fase definitiva era basata sull’unione doganale e implicava «il rafforzamento della coordinazione delle politiche economiche dell’Ue e della Turchia (art. 5).

In merito alle modalità di attuazione della fase transitoria, in particolare in riferimento alla creazione di un’unione doganale, l’art. 10 dell’Accordo di Ankara prevedeva che l’unione doganale si basasse:

  • in merito alle importazioni ed esportazioni tra gli Stati membri della Comunità e la Turchia, sul divieto di applicare dazi doganali e tasse di effetto equivalente, restrizioni quantitative, nonché qualsiasi altra «misura di effetto equivalente intesa ad assicurare alla produzione nazionale una protezione contraria agli obiettivi dell’accordo»;
  • in relazione ai rapporti tra Turchia e Paesi terzi, sull’adozione di una tariffa doganale comune della Comunità, nonché su un ravvicinamento alle altre regolamentazioni applicate dall’Europa in materia di commercio estero.

Secondo l’art. 11 il regime previsto dall’accordo in esame, doveva estendersi anche al settore dell’agricoltura e a quello degli scambi di prodotti agricoli, secondo particolari modalità che tenessero conto della «politica agricola comune della Comunità».

Ex art. 12 era previsto che tra Turchia e Ue si realizzasse gradualmente la libera circolazione dei lavoratori. Inoltre, in applicazione dell’art. 13 i predetti stati si impegnavano ad eliminare le restrizioni  alla libera prestazione di servizi.

Da ultimo, le Parti Contraenti si obbligavano a riconoscere «i principi enunciati  nelle disposizioni relative alla concorrenza, alla fiscalità e al ravvicinamento delle legislazioni» contenuti nel Trattato che istituiva la Comunità.

Per quanto attiene all’obiettivo della libera circolazione dei lavoratori di cui all’art. 12 dell’accordo in esame, occorre ricordare che esso non poté essere realizzato secondo il calendario previsto per ragioni di carattere sociale ed economico.

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Viceversa, la terza fase dell’accordo era realizzata con l’emanazione della Decisione 1/95 del Consiglio di associazione. Tale provvedimento dava un forte impulso alle attività di armonizzazione della legislazione turca a quella dell’Unione. Invero, per la creazione di un’effettiva unione doganale Ankara procedeva ad un concreto recepimento dell’acquis communautaire, nello specifico in relazione all’ambito doganale, alla concorrenza, al settore della proprietà industriale e intellettuale e, infine, al diritto commerciale. L’Unione doganale entrava in vigore il 31 dicembre 1995.

Al riguardo, nella Comunicazione Agenda 2000, per un Unione più forte e più ampia approvata il 15.7.1996, la Commissione europea rilevava come «l’ammissibilità della candidatura della Turchia all’adesione, sollevata per la prima volta nell’accordo di associazione di Ankara del 1964» fosse stata ribadita nel Parere della Commissione del 1989 sulla  «domanda d’adesione presentata dalla Turchia nel 1987». Inoltre, con il predetto documento i tecnici di Palazzo Berlaymont rilevavano come il 29 aprile 1997 il Consiglio di associazione Ue/Turchia avesse riaffermato «l’ammissibilità della candidatura» e avesse confermato che la Turchia sarebbe stata giudicata «in base ai medesimi criteri obiettivi degli altri Paesi candidati».

Per quanto attiene ai principali criteri di valutazione in merito alla possibile adesione di uno Stato all’Ue l’Agenda 2000 prevedeva quanto segue:

  • Criteri politici. Secondo il Consiglio di Copenaghen «l’appartenenza all’Unione richiede che il Paese candidato abbia raggiunto una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, il principio di legalità, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze». Dunque, secondo l’organo esecutivo dell’Ue, «I Paesi che desiderano divenire membri dell’Ue non devono solo aderire ai principi di democrazia e stato di diritto, bensì porli effettivamente in pratica nella vita quotidiana».
  • Criteri economici. Il Consiglio europeo di Copenaghen ha statuito che, nel settore economico, l’appartenenza all’Unione richiede «l’esistenza di un’economia di mercato funzionante, nonché la capacità di rispondere alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all’interno dell’Unione».
  • Criteri basati su altri obblighi connessi all’adesione. In applicazione di quanto indicato dal Consiglio europeo di Copenaghen l’appartenenza all’Unione presuppone anche «la capacità dei Paesi candidati di assumersi gli obblighi di tale appartenenza, inclusa l’adesione agli obiettivi di un’Unione politica, economica e monetaria». Ciò si traduce nella concreta adozione dell’acquis e nella provata capacità amministrativa e giudiziaria di applicarlo.

In relazione ai criteri di valutazione del Paese candidato la Commissione europea rilevava come da un punto di vista politico in Turchia il governo e il parlamento fossero «il risultato di elezioni democratiche e pluripartitiche» e come «l’amministrazione fosse in grado di «elaborare e applicare normative compatibili con l’acquis comunitario».

Di seguito, nel cennato scritto, si osservava come «nonostante il riconoscimento politico della necessità di miglioramenti e la recente introduzione di modifiche di legge, la condotta della Turchia nel campo dei diritti individuali e delle libertà d’espressione» non fosse «certo all’altezza degli standard dell’Ue». Invero, si esortava il Paese candidato, «nella sua lotta al terrorismo nella zona sudorientale» ad «evitare eccessi, compiere maggiori sforzi di rispetto della legalità e dei diritti umani, trovare una soluzione politica e non militare».

Si notava, inoltre, nel predetto atto, che «i continui casi di torture, sparizioni ed esecuzioni extragiudiziali, malgrado le ripetute dichiarazioni ufficiali del governo» che si era «impegnato a porre fine a pratiche del genere», sollevavano «dubbi sulla capacità delle autorità di tenere sotto controllo le attività delle forze di sicurezza pubblica […]».

Successivamente, il 4 marzo 1998, la Commissione europea, su invito del Consiglio europeo del 12 e 13 dicembre 1997, con il quale si era ritenuto importante «definire una strategia per preparare la Turchia all’adesione ravvicinandola all’Unione europea in tutti i settori» adottava una Comunicazione contenente le prime proposte operative per una strategia europea a favore della Turchia. Al riguardo, l’allora commissario Van den Broek, responsabile delle relazioni esterne, nel commentare il predetto rapporto dichiarava «la strategia europea proposta per la Turchia condurrà all’approfondimento delle relazioni tra le due parti, a beneficio di tutti i cittadini», precisando, poi, come il documento dimostrasse l’impegno dell’Unione europea «in tale processo» e, come spettasse «ora alle due parti creare le condizioni del suo successo». [2]

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Nella cennata Comunicazione la Commissione proponeva un programma d’azione che avrebbe dovuto consentire «l’approfondimento dell’unione doganale nonché una maggiore cooperazione nei settori industriale e agricolo dei servizi». Tra gli altri ambiti contemplati nel prefato documento vi erano «le telecomunicazioni e la società dell’informazione, il dialogo macroeconomico, la ricerca scientifica e tecnologica, l’ambiente, i trasporti, l’energia, la politica dei consumatori, la cooperazione regionale e transfrontaliera, la partecipazione ai programmi comunitari, la cooperazione istituzionale e il dialogo politico, i diritti umani e le questioni umanitarie». In alcuni di tali settori i lavori avrebbero avuto inizio nel primo semestre 1998.

Inoltre, nel sopramentovato documento, si osservava come «la realizzazione di alcune iniziative» sarebbe dipesa «dai mezzi finanziari disponibili e in particolare dall’adozione da parte del Consiglio dell’azione speciale prevista a favore della Turchia nel quadro dell’unione doganale».  Di talché, era importante che il Consiglio  adottatasse «quanto prima il regolamento finanziario relativo all’azione speciale a favore della Turchia». L’attuazione della cooperazione finanziaria era considerata «un elemento della strategia proposta dal Consiglio europeo di Lussemburgo» [3].

Nel dicembre 1999 nel corso del vertice di Helsinki il Consiglio europeo riconosceva la Turchia come Paese candidato all’adesione consentendo a quest’ultimo di beneficiare di una strategia di preadesione che tenesse conto delle riforme che Ankara stava ponendo in essere.

Nel 2002, il Consiglio europeo indicava i criteri necessari per l’entrata di nuovi Paesi nell’Ue. In quel frangente si prendeva atto dei notevoli sforzi compiuti dalla Turchia. Ciònonostante si riteneva che non tutti i criteri fossero stati soddisfatti.

Nell’ottobre 2004 la Commissione europea si pronunciava a favore dell’avvio dei negoziati con la Turchia in considerazione dei notevoli progressi compiuti da quest’ultima per rispettare i criteri di adesione indicati dal Consiglio europeo.

Nel dicembre 2004 anche il Parlamento europeo sottolineava i progressi della Turchia esortando il Consiglio ad aprire i negoziati. Finalmente, il 17 dicembre 2004 il Consiglio europeo si pronunciava in favore dell’avvio dei negoziati con la Turchia finalizzati al suo ingresso nell’Ue.

A tutt’oggi i negoziati sono in corso e, come già sottolineato, il 18 marzo 2016, cioè a dire qualche mese prima del golpe di metà luglio, l’Ue e la Turchia hanno sottoscritto una Dichiarazione con la quale hanno «riconfermato l’impegno ad attuare il piano d’azione comune attivato il 29 novembre 2015» in relazione alla questione dei migranti.  

Sinteticamente secondo la Scheda informativa della Commissione europea del 15 ottobre 2015 il prefato Piano d’azione doveva prevedere che la sua implementazione fosse realizzata congiuntamente dalla Commissione europea, dall’Alto Rappresentante e dal governo Turco mediante la creazione di gruppo di lavoro sull’immigrazione di alto profilo formato da esperti dell’Ue e della Repubblica di Turchia.

Il Piano si doveva concentrare su due principali obiettivi:

  1. supportare la popolazione siriana che gode di una protezione temporanea e la comunità turca che la ospita;
  2. porre in essere una forte cooperazione tesa a prevenire l’immigrazione irregolare.

Pertanto, a tal fine, il 29 novembre 2015 nella riunione dei capi di Stato o di governo dell’Ue con la Turchia, i leaders dell’Unione europea e i loro omologhi turchi discutevano «dell’importanza di superare le sfide comuni che si presentano per il futuro». In linea con le conclusioni del Consiglio europeo del 15 ottobre,  convenivano che il processo di adesione dovesse essere «rivitalizzato».

Pertanto, l’Unione e la Repubblica di Turchia si impegnavano «a rinforzare i legami e la solidarietà esistenti e ad adottare azioni orientate ai risultati per preparare il futuro comune». Inoltre, le parti si dichiaravano «determinate ad affrontare e superare i rischi e le minacce attuali in modo concertato al fine di rafforzare il progetto comune». Nell’atto in disamina, sempre in tema di stretta cooperazione, la Turchia e l’Ue nel ricordare «la dichiarazione finale dell’ultimo G20 di Antalya, nonché la risoluzione 2249 del Consiglio di sicurezza dell’ONU […] » ribadivano che la «lotta al terrorismo» continuava «ad essere una priorità. […]».

E ancora, in tema di minaccia terroristica, nel documento programmatico si chiariva come «di fronte alle gravi sfide in termini di sicurezza, in particolare la crescente minaccia del terrorismo in tutte le sue forme e le sue manifestazioni» occorresse «rafforzare le discussioni periodiche e la cooperazione in materia di politica estera e di sicurezza, antiterrorismo compreso».

Di seguito, si sanciva che l’Ue avrebbe fornito «assistenza umanitaria immediata e continua in Turchia» ed esteso «anche in modo significativo il suo sostegno finanziario globale». Nel perseguimento di detti obiettivi la Commissione creava «uno strumento per la Turchia a favore dei rifugiati per coordinare e semplificare le azioni finanziate allo scopo di fornire un sostegno efficace e complementare ai siriani sotto protezione temporanea e alle comunità di accoglienza in Turchia». Di talché l’Ue si  impegnava a «mettere a disposizione inizialmente tre miliardi di euro in risorse aggiuntive.  Restava inteso che «la necessità di tale finanziamento e la sua natura» sarebbero state «riesaminate alla luce degli sviluppi della situazione» (paragrafo 6).

Secondo il paragrafo 7 «il 15 ottobre 2015 la Turchia e l’Ue decidevano di attivare il Piano d’azione […] al fine di intensificare la loro cooperazione per il sostegno dei siriani sotto protezione temporanea e la gestione della migrazione per contrastare la crisi creata dalla situazione in Siria». Il tal senso si dovevano ottenere «risultati soprattutto nel contenimento dell’afflusso di migranti irregolari […]».

A distanza di qualche mese, Turchia e Unione europea sottoscrivevano l’accordo sui migranti del 18 marzo 2016.

Nel testo dell’accordo del marzo 2016 le Parti riconfermavano «l’impegno ad attuare il piano d’azione comune attivato il 29 novembre 2015». Inoltre, si dava atto dei molti progressi compiuti tra cui «l’apertura, da parte della Turchia, del mercato del lavoro ai siriani oggetto di protezione temporanea, l’introduzione di un nuovo obbligo in materia di visti per i siriani e i cittadini di altri Paesi, l’intensificazione degli sforzi in materia di sicurezza da parte della polizia e della guardia costiera turche e un potenziamento della condivisione delle informazioni».

Di seguito, nel testo dell’accordo si rilevava come l’Unione europea avesse già avviato l’erogazione di 3 miliardi di euro a titolo di «strumento per i rifugiati in Turchia per progetti concreti» e come avesse proseguito i lavori relativi alla liberalizzazione dei visti e ai colloqui di adesione […]».

Successivamente, si osservava come la Turchia, il 7 marzo 2016, avesse convenuto di accettare «il rapido rimpatrio» di tutti i migranti non bisognosi di protezione internazionale che avessero compiuto la traversata dalla Turchia alla Grecia e di riaccogliere tutti i migranti irregolari intercettati nelle acque turche. Al contempo, entrambe le parti convenivano di continuare a intensificare le misure contro i trafficanti di migranti e accoglievano con favore l’avvio delle attività della Nato nel mare Egeo.

Nello specifico, al fine di «smantellare il modello di attività dei trafficanti e offrire ai migranti un’alternativa al mettere a rischio la propria vita», l’Ue e la Turchia «decidevano di porre fine alla migrazione irregolare dalla Turchia verso l’Ue».

Per il conseguimento del predetto obiettivo si concordavano i seguenti nove «punti d’azione supplementari» contenuti nell’accordo del marzo 2016:

  • «Tutti i nuovi migranti irregolari che hanno compiuto la traversata dalla Turchia alle isole greche a decorrere dal 20 marzo 2016 saranno rimpatriati in Turchia, nel pieno rispetto del diritto dell’Ue e internazionale, escludendo pertanto qualsiasi forma di espulsione collettiva. Tutti i migranti saranno protetti in conformità delle pertinenti norme internazionali e nel rispetto del principio di non-refoulement. Si tratterà di una misura temporanea e straordinaria che è necessaria per porre fine alle sofferenze umane e ristabilire l’ordine pubblico. I migranti che giungeranno sulle isole greche saranno debitamente registrati e qualsiasi domanda d’asilo sarà trattata individualmente dalle autorità greche conformemente alla direttiva sulle procedure d’asilo, in cooperazione con l’UNHCR. I migranti che non faranno domanda d’asilo o la cui domanda sia ritenuta infondata o non ammissibile ai sensi della suddetta direttiva saranno rimpatriati in Turchia. La Turchia e la Grecia, assistite dalle istituzioni e agenzie dell’Ue, adotteranno le misure necessarie e converranno i necessari accordi bilaterali, tra cui la presenza di funzionari turchi sulle isole greche e di funzionari greci in Turchia dal 20 marzo 2016, al fine di garantire un collegamento e agevolare in questo modo il corretto funzionamento di detti accordi. I costi delle operazioni di rimpatrio dei migranti irregolari saranno a carico dell’Ue»;
  • «Per ogni siriano rimpatriato in Turchia dalle isole greche un altro siriano sarà reinsediato dalla Turchia all’Ue tenendo conto dei criteri di vulnerabilità delle Nazioni Unite. Sarà istituito, con l’assistenza della Commissione, delle agenzie dell’Ue e di altri Stati membri nonché dell’UNHCR, un meccanismo inteso a garantire l’attuazione di tale principio a decorrere dallo stesso giorno dell’avvio dei rimpatri. La priorità sarà accordata ai migranti che precedentemente non siano entrati o non abbiano tentato di entrare nell’Ue in modo irregolare. Per quanto riguarda l’Ue, il reinsediamento nell’ambito di tale meccanismo si svolgerà, in primo luogo, assolvendo agli impegni assunti dagli Stati membri nelle conclusioni dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio il 20 luglio 2015, in base ai quali restano 18.000 posti destinati al reinsediamento. A qualsiasi ulteriore bisogno di reinsediamento si provvederà mediante un analogo accordo volontario fino a un limite di 54.000 persone aggiuntive. I membri del Consiglio europeo accolgono con favore l’intenzione della Commissione di proporre una modifica alla decisione del 22 settembre 2015 sulla ricollocazione affinché qualsiasi impegno in termini di reinsediamenti assunto nel quadro di tale accordo possa essere dedotto dai posti non assegnati ai sensi della decisione. Qualora detti accordi non soddisfino l’obiettivo di porre fine alla migrazione irregolare e il numero dei rimpatri si avvicini ai numeri di cui sopra, il meccanismo in questione sarà riesaminato. Qualora il numero dei rimpatri sia superiore ai numeri di cui sopra, il meccanismo sarà interrotto»;
  • «La Turchia adotterà qualsiasi misura necessaria per evitare nuove rotte marittime o terrestri di migrazione irregolare dalla Turchia all’Ue e collaborerà con i Paesi vicini nonché con l’Ue stessa a tale scopo».
  • «Una volta terminati, o per lo meno drasticamente e sostenibilmente ridotti, gli attraversamenti irregolari fra la Turchia e l’Ue, verrà attivato un programma volontario di ammissione umanitaria. Gli Stati membri dell’Ue contribuiranno al programma su base volontaria»;
  • «L’adempimento della tabella di marcia sulla liberalizzazione dei visti sarà accelerata nei confronti tutti gli Stati membri partecipanti con l’obiettivo di abolire l’obbligo del visto per i cittadini turchi entro la fine di giugno 2016 al più tardi, a condizione che tutti i parametri di riferimento siano stati soddisfatti. Al riguardo la Turchia adotterà le misure necessarie per soddisfare gli obblighi rimanenti al fine di consentire alla Commissione di formulare, a seguito della necessaria valutazione della conformità ai parametri di riferimento, una proposta adeguata entro la fine di aprile, sulla cui base il Parlamento europeo e il Consiglio possano prendere una decisione definitiva»;
  • «L’Ue, in stretta cooperazione con la Turchia, accelererà ulteriormente l’erogazione dei 3 miliardi di euro inizialmente assegnati nel quadro dello strumento per i rifugiati e garantirà il finanziamento di ulteriori progetti per le persone oggetto di protezione temporanea identificati con un tempestivo contributo della Turchia prima della fine di marzo. Entro una settimana sarà identificato congiuntamente un primo elenco di progetti concreti per i rifugiati, segnatamente in materia di salute, istruzione, infrastrutture, alimentazione e altre spese di sostentamento, che possono essere rapidamente finanziati dallo strumento. Una volta che queste risorse saranno state quasi completamente utilizzate, e a condizione che gli impegni di cui sopra siano soddisfatti, L‘Ue mobiliterà ulteriori finanziamenti dello strumento per altri 3 miliardi di euro entro la fine del 2018»;
  • «L’Ue e la Turchia hanno accolto con favore i lavori in corso per il miglioramento dell’unione doganale»;
  • «L’Ue e la Turchia hanno riconfermato il loro impegno di rilanciare il processo di adesione enunciato nella dichiarazione congiunta del 29 novembre 2015. Hanno accolto con favore l’apertura, il 14 dicembre 2015, del capitolo 17 e deciso, come nuova tappa, di aprire il capitolo 33 durante la presidenza dei Paesi Bassi. Si sono compiaciuti del fatto che la Commissione presenterà una proposta in tal senso in aprile. I lavori preparatori per l’apertura di altri capitoli continueranno a ritmo accelerato fatte salve le posizioni degli Stati membri in conformità delle norme esistenti»;
  • «L’Ue e i suoi Stati membri collaboreranno con la Turchia per migliorare la situazione umanitaria in Sira, in particolare in talune zone limitrofe della frontiera turca, nel quadro di qualsiasi sforzo congiunto che possa consentire alla popolazione locale e ai rifugiati di vivere in zone più sicure […]».

Orbene, in merito al predetto accordo v’è chi sostiene che con esso «non si risolve ma solo si sposta la crisi europea dei rifugiati» [4]. Sul punto, il Consiglio italiano per i rifugiati (“Cir”) ha precisato che in applicazione del predetto accordo dal «20 marzo, tutti i “migranti irregolari” che arrivano in Grecia saranno espulsi in Turchia, dimenticando che la stragrande maggioranza di queste persone sono siriani, iracheni e afgani, quindi rifugiati». Secondo il Cir «Tutto l’accordo si basa sul riconoscimento della Turchia come “Paese terzo sicuro” o come “Paese di primo asilo” per quanti successivamente arrivano in Grecia».

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A parere del predetto organismo «l’utilizzo di entrambe le definizioni» non può «in nessun modo essere applicato alla Turchia». Sul punto, spiega l’autore, «un Paese che mantiene tutt’ora la limitazione geografica alla Convenzione di Ginevra, un fatto che esclude siriani, iracheni, afgani dal riconoscimento dello status di rifugiato non può evidentemente essere considerato un “Paese terzo sicuro” dove rinviare persone bisognose di protezione internazionale. Per quanto riguarda invece la considerazione della Turchia come “Paese di primo asilo” non crediamo che tale concetto si possa applicare a questo Paese visto che il livello di protezione che garantisce non è in alcun modo equivalente a quello prescritto dalla Convenzione di Ginevra e dagli strumenti di protezione internazionale previsti dalla normativa comunitaria […]».

Sempre in relazione al predetto tema, il Cir sottolinea come sia «certamente positivo che l’accorda preveda l’attivazione di 54mila posti di reinsediamento di rifugiati dalla Turchia, già precedentemente decisi, e che annuncia un futuro programma di ammissione umanitaria senza specificarne tempi e modalità. Tuttavia allo stato attuale, considerando la lentezza delle procedure e il fatto che esplicitamente gli Stati membri non sono obbligati a partecipare al programma di reinsediamento o ad aumentarne la propria quota, per i rifugiati oggi presenti in Turchia queste misure non rappresentano da subito un’alternativa concreta» [5]

Di diverso avviso la Commissione europea la quale il 20 aprile 2016 presentava «una relazione sull’attuazione dell’accordo tra l’Ue e la Turchia».

Secondo l’organo esecutivo dell’Ue a quella data erano stati fatti «notevoli passi avanti per rendere operativa la dichiarazione». Inoltre, precisava il documento, Il 18 marzo 2016 i capi di Stato o di governo dell’Ue e la Turchia avevano deciso di «porre fine alla migrazione irregolare dalla Turchia verso l’Ue e di sostituirla invece con canali legali per il reinsediamento dei rifugiati nell’Unione europea». Secondo la Commissione, questo nuovo approccio aveva «iniziato a produrre risultati» poiché si era verificata «una forte diminuzione» del numero di persone che attraversavano il mar Egeo per raggiungere la Grecia dalla Turchia.

Sul punto Frans Timmermans, primo Vicepresidente della Commissione, ad un mese dalla stipula dell’intesa Ue/Turchia dichiarava: «Il primo risultato della nostra collaborazione con la Turchia è che inizia a diffondersi il messaggio secondo il quale rivolgersi ai trafficanti sia la scelta sbagliata. Nelle ultime tre settimane abbiamo assistito a una forte diminuzione degli arrivi irregolari, che adesso dovrà essere affiancata dall’apertura del canale legale di reinsediamento per coloro che necessitano di protezione. Anche se abbiamo osservato dei buoni progressi nelle prime fasi dell’attuazione, la Commissione continuerà ad impegnarsi per garantire la piena e tempestiva esecuzione di tutti gli elementi della dichiarazione Ue -Turchia, compresi i progetti per i rifugiati siriani in Turchia, il processo di liberalizzazione dei visti e il rispetto del diritto dell’Ue e del diritto internazionale».

A seguito dei fatti verificatisi in Turchia a metà luglio 2016, i rapporti tra Turchia e Unione europea divenivano piuttosto tesi.

Come rilevato da un organo di stampa si era cominciato con l’ultimatum lanciato il 31 luglio 2016 dal «ministro degli Esteri turco Mevlut Cavusoglu il quale aveva dichiarato: «o sarà concesso ai cittadini turchi di viaggiare senza visto all’interno dei 26 Paesi dell’area Schengen entro ottobre, o l’accordo sui rifugiati firmato lo scorso 18 ottobre – che l’Europa considera decisivo per fermare il flusso di profughi da Iraq e Siria – sarà da considerare nullo».

In relazione a dette circostanze osservava il cennato autore che «a seguito di tale esternazione, la Commissione europea ha risposto ribadendo che la sospensione dell’attuale regime dei visti dipende “dalla volontà politica del governo turco”. Secondo Bruxelles, Ankara non ha ancora fatti progressi su 5 dei 72 punti cui viene legato il completamento dell’intesa di marzo, in particolare uno: la revisione della legge antiterrorismo, che per le autorità europee offre al governo turco la possibilità di compiere arresti al di fuori degli standard legali minimi dell’Ue. Ma a preoccupare l’Europa è, più in generale, la reazione di Erdogan al fallito golpe dello scorso 15 luglio, nel quale sono morte 271 persone. Nel corso delle ultime due settimane, oltre 18mila persone sono state fermate e oltre 10mila arrestate; circa 70mila sono state sospese dalle proprie funzioni, o licenziate, in campi come educazione, media, salute, esercito e magistratura; all’esecutivo è stato dato il controllo dell’esercito e si sta valutando il ripristino della pena di morte».

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In relazione a tale aspetto, il commentatore sottolineava come l’eventuale reintroduzione della pena capitale, rappresentasse «una linea rossa che, secondo l’Alto rappresentante per la Politica estera Ue Federica Mogherini segnerebbe la fine dei colloqui (già arenati) per l’ingresso di Ankara nell’Unione».

Da ultimo, il predetto organo di stampa osservava come, a fronte di un siffatto scenario geopolitico, la Cancelliera Merkel avesse dichiarato di «seguire con attenzione l’evolversi della situazione in Turchia, ribadendo però che Ankara resta un partner fondamentale. […] Un eventuale crollo dell’intesa con la Turchia comporterebbe una immediata ripresa dei viaggi dei richiedenti asilo dalle coste turche e quelle greche: uno scenario che la Cancelliera, e l’Europa, non vogliono valutare». [6]

Le recenti dichiarazioni del Presidente Erdogan sulla probabile reintroduzione della pena capitale nell’ordinamento giuridico turco hanno facevano sì che la Germania, tramite il suo ministro degli esteri Frank Walter Steinmeir, dichiarasse che la «reintroduzione della pena di morte in Turchia “ne bloccherebbe” l’adesione all’Ue». Sul punto il ministro osservava come «la reintroduzione della pena di morte in Turchia non sarebbe compatibile con i valori fondamentali dell’Ue, che non sono negoziabili» [7]

Egualmente, il Presidente Jean Claud Juncker affermava che interrompere il negoziato per l’adesione della Turchia all’Ue sarebbe stato «un grave errore di politica estera». Aggiungeva poi lo statista lussemburghese, in risposta al cancellerie austriaco, che chiedeva la sospensione delle negoziazioni con la Turchia, che «dare l’impressione alla Turchia che, quale che sia la situazione, la Ue non è pronta ad accettarla sarebbe a mio parere un grave errore di politica estera. Non voglio che passi un messaggio unilaterale di chiusura al negoziato da parte nostra». Precisava, comunque, il Presidente della Commissione europea che «allo stato attuale la Turchia non può diventare membro dell’Ue, specialmente se persegue sulla via della reintroduzione della pena di morte». In tal senso, aggiungeva Monsieur Juncker, qualora la pena capitale fosse stata reintrodotta avrebbe avuto «come conseguenza la immediata rottura dei negoziati». [8]

Nuovamente, in data 4 agosto 2016, l’Austria tramite il Cancelliere Christian Kern, è tornata ad «insistere sulla interruzione dei negoziati con la Turchia per il suo ingresso nell’Ue. Durante un’intervista alla TV pubblica Orf, il leader politico austriaco «ha definito le trattative “una finzione diplomatica” e ha annunciato che porrà la questione di un piano alternativo al vertice di metà settembre». Inoltre, Kern ha detto di «non credere  che la fine delle trattative possa avere ripercussioni sul patto Ue-Turchia sui profughi, perché Bruxelles resta uno dei grandi investitori economici e la Turchia dipende dall’Europa per il turismo. Ma l’eventualità non spaventa il suo ministro degli esteri, Sebastian Kurz, che in un’intervista allo Spiegel online ha invitato l’Europa a “non inginocchiarsi ad Ankara” e a preparare un piano B che riduca la dipendenza dalla Turchia nella questione dei profughi». [9]

Inoltre, «Kunz ha ribadito il piano lanciato qualche mese fa, che prevede un rafforzamento del controllo comune delle frontiere esterne dell’Ue di mare e di terra, la definizione di contingenti limitati di immigrati legali da ripartire fra gli Stati membri, investimenti finanziari nei Paesi d’origine dei profughi e la creazione di hotspot sulle isole, sul modello dell’Australia, per registrare ed eventualmente respingere migranti che non hanno diritto d’asilo». [10]

In risposta alle affermazioni del cancellerie austriaco Kern che il 4 agosto 2016 ha suggerito di interrompere le trattative con la Turchia in merito alla sua adesione all’Ue, il Ministro degli esteri Turco Cavusoglu ha affermato che «L’Austria è la capitale del razzismo estremista». [11]

A fronte di tale affermazione, «Il ministro degli Esteri austriaco, Sebastian Kurz, a stigmatizzato duramente le accuse di essere capitale del razzismo lanciate dal suo collega turco Mevlut Cavusoglu. Attraverso un suo portavoce, Kunz ha invitato Ankara a “moderare la scelta delle parole e a fare piuttosto i propri compiti”» [12]

Al riguardo il ministro degli Esteri italiano Gentiloni ha auspicato che dei rapporti tra Ue e Turchia se ne possa «discutere a Bratislava alla fine di agosto nell’incontro dei ministri degli Esteri europei al quale parteciperà anche il ministro degli Esteri turco». [13]

Dunque, sul piano geopolitico urge individuare un possibile piano B da applicare nel caso in cui la Turchia decidesse di considerare nulla l’intesa del 18 marzo 2016 sui migranti.

Inoltre, secondo una corrente di pensiero, tale necessità sembra divenire sempre più pressante anche in funzione del fatto che «la conseguenza più importante della fine del Kemalismo è il definitivo allontanamento della Turchia di Erdogan dalla politica filoccidentale dei militari. Vellicando gli istinti della piazza e mostrando un sovrano disprezzo dello Stato di diritto, il presidente ha chiesto agli Stati Uniti di estradare Gulen immediatamente, per dimostrare di essere un vero “alleato strategico” di Ankara. […] All’indomani del golpe, Erdogan ha tagliato la luce alla strategica base Nato di Incirlik e ha chiesto una sospensione dei bombardamenti statunitensi sulle postazioni dello Stato Islamico (Is), condotti a partire dalla base». Continua, poi, l’osservatore, evidenziando come il leader turco si stia muovendo «con una spregiudicatezza impensabile ai tempi del confronto Est-Ovest, quando l’alleanza della Turchia con l’America non era in discussione. Oggi invece Ankara fa leva sulla sua posizione strategica in Medio Oriente per farsi consegnare Gulen […]. E’ ormai chiaro che l’affidabilità della Turchia come alleato strategico dell’Occidente non può più essere data per scontata». Dunque, «oggi il Paese appare sotto una luce ambigua: apparentemente amico ma intriso di animosità e spirito di rivalsa verso i suoi ex alleati. Nella fluida era multipolare, concetti come “alleato” e “nemico” non spiegano più la realtà internazionale. Le alleanze inossidabili sono sostituite da matrimoni d’interesse, più soggetti a rovesci improvvisi. La dicotomia bianco/nero è sostituita da una scala di grigi: i Paesi alternano cooperazione e competizione a seconda dei loro interessi specifici in ambiti determinati». Sul punto, precisa il commentatore, «un esempio lampante del nuovo corso è il modo in cui la Turchia ha trattato un’Europa imbelle alle prese con i migranti. Consapevole che la disastrosa gestione della crisi ha inficiato la leadership di Angela Merkel, Erdogan si è offerto di aiutare Berlino, ma non per bontà d’animo o per dare prova della sua amicizia. Il soccorso di Ankara si paga caro: 6 miliardi di euro in due anni, visti europei per i cittadini turchi e un tacito sostegno all’Akp (il partito del Presidente) alle cruciali elezioni del 1° novembre scorso. Non credendo più alla favola dell’ingresso nell’Ue, la Turchia ha agito come qualsiasi potenza regionale di fronte ad una palese manifestazione di debolezza dei sui avversari: ha offerto assistenza in cambio di benefici tangibili». Di talché l’autore chiude il suo commento osservando come l’accordo di marzo segnali «dunque, che l’epoca dell’incondizionata fedeltà turca è tramontata. E’ bene che l’Occidente ne prenda nota». Non  a caso, ricorda l’osservatore, «nel mese precedente al colpo di Stato, Erdogan ha cominciato un riavvicinamento a Israele, all’Egitto e alla Russia: una strategia a tutto campo, che colloca la Turchia a metà strada tra l’Occidente e il Medio Oriente». [14]

Diversamente, a seguito del golpe del 15 luglio 2016 si è rilevato come autorevoli reports quali «il Turkey 2015 Human Rights Report del Dipartimento di Stato degli Stati Uniti» o «il Progress Report presentato dalla Commissione europea il 10 novembre scorso ovvero il World Report 2015 dello Human Rights Watch» dimostrerebbero come «in Turchia la violazione dei diritti umani è presente da anni e tende ad aggravarsi costantemente. Le denunce che Ong, giornalisti e varie istituzioni internazionali presentano da tempo si riferiscono a gravi violazioni di diritti civili, politici e sociali. Tutte evidenziano l’eccessivo ricorso alla forza e alla violenza da parte di agenti di polizia (che spesso trova la sua conclusione in omicidi arbitrari e illegali), l’assenza di investigazioni sulla scomparsa di centinaia di persone (non di rado oppositori politici o contestatori del governo), il ricorso alla tortura e a trattamenti inumani e degradanti, le detenzioni arbitrarie e l’inosservanza del principio di processo equo e giusto, la repressione della libertà di stampa e di parola anche tramite la censura di molti siti internet, la dura repressione di manifestazioni pacifiche, la corruzione e la non trasparenza in molti rami governativi, la discriminazione sulle donne (soprattutto nella zona rurale del sud-est – basti pensare che viene ancora condiviso culturalmente l’omicidio d’onore), i matrimoni forzati e prematuri, la scarsa e inefficiente assistenza agli immigrati […]» [15]

Guardando alla questione con una visione generale, il presidente del Consiglio europeo, Donald Tusk qualche giorno dopo il putsh in Turchia ha rilevato come «The key question will be what kind of Turkey comes out from this crisis. How Turkey manages to come out of and deal with the consequences will be crucial not just for Turkey, but the whole region and EU-Turkey relations.» [16]

Non a caso The economist ha ricordato che, qualora la Turchia  presentasse oggi la domanda di adesione alla Nato, essa avrebbe  davvero poche chance di successo. Invero, secondo il Membership action plan della Nato, i richiedenti devono dimostrare di «avere un sistema democratico stabile che persegue una risoluzione pacifica dei contrasti etnici e territoriali, avere ottimi rapporti con gli Stati vicini, dimostrare impegno nell’applicazione della legge e dei diritti umani, stabilendo un controllo democratico e civile delle proprie forze armate e avere un economia di mercato». [17]

Dunque, alla luce, di quanto sopra esposto, lo spostamento del fronte migratorio sul confine settentrionale greco accompagnato da misure di controllo particolarmente strette potrebbe essere l’alternativa ad un’eventuale presa di posizione del governo di Ankara in favore dell’annullamento dell’intesa del 18 marzo scorso.

Dolmabahce,_Istanbul,_Turchia

Secondo la Commissione Ue, la richiesta del ministro degli Esteri turco in merito alla concessione entro ottobre ai cittadini turchi di poter accedere nell’area Schengen in assenza di visto, potrà essere presa in esame allorché Ankara si deciderà a rispettare tutte le 72 condizioni inerenti l’accordo. Allo stato, Bruxelles sarebbe convinta del fatto che «l’interesse reale di Ankara» sia quello di far funzionare l’intesa con l’Ue, i cui fondamentali non sono mutati. Per quanto complesso, lo sforzo da compiere per l’Ue – si segnala – è quello di separare la reazione del governo turco al golpe dal trattamento riservato ai profughi. Se sulla prima si nutrono preoccupazioni, sulla seconda non si sono registrati peggioramenti».

Ebbene, qualora, l’accordo con la Turchia dovesse naufragare, la soluzione alternativa, nota il commentatore, si baserebbe sul «piano rispolverato in questi giorni dalle autorità austriache e ideato a fine gennaio, quando – con l’accordo si disse, del Presidente del Consiglio europeo Donald Tusk – fu inviato in Macedonia un gruppo di rappresentanti per capire come “chiudere” il confine con la Grecia […]» Dunque, continua, l’autore, «la “chiusura” o gestione, del confine settentrionale della Grecia sarebbe la soluzione emergenziale più dura presa nel corso della crisi». Non sarebbe priva di conseguenze politiche posto che essa rappresenterebbe il fallimento della WillKommensKultur voluta dalla Cancelleria Merkel.  Anche per tali ragioni si insisterà affinché l’intesa sui migranti tenga. [18]

In conclusione, in un’ottica di Real Politik, dunque di scelta della soluzione politico strategica più equilibrata e meno dolorosa,  è auspicabile che i rapporti Ue – Turchia restino sufficientemente solidi posto che il venir meno dell’intesa sui migranti del marzo 2016, verosimilmente, produrrebbe enormi danni sia alle masse estremamente vulnerabili di uomini, donne e bambini che migrano in cerca di una vita accettabile e degna di questo nome, ma anche, seppur con effetti di natura diversa, nei confronti delle popolazioni europee dei vari Stati membri che, a fronte di un eventuale cambio di rotta di Ankara vedrebbero ancora una volta mutare lo scenario socio economico dell’Eurozona, in primis quelle della penisola italiana e dei Paesi mediterranei, dovendo Bruxelles appoggiarsi, inevitabilmente, su una Grecia già assai provata e forse, non in grado di gestire il flusso migratorio che verrebbe ad investirla.

 

Roberto Scavizzi

Foto © Wikicommons

 

[1] http://www.tgcom24.mediaset.it/mondo/germania-se-turchia-mette-pena-di-morte-stop-a-negoziati-ue-_3020990-201602a.shtml].

[2] Bruxelles, 4 marzo 1998, Strategia europea nei confronti della Turchia, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-98-208_it.htm]

[3] Bruxelles, 4 marzo 1998, Strategia europea nei confronti della Turchia, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-98-208_it.htm]

[4] C. Hein, Portavoce del Consiglio Italiano per i rifugiati (‘CIR’) in V. Carlini e L. C. Zingoni, “In fuga verso l’Europa tra naufraghi, muri e frontiere chiuse”; Cirnotizie, rivista Trimestrale online del CIR Consiglio Italiano per i Rifugiati, n. 1 gennaio-Marzo 2016, pp. 13.

( http://www.cir-onlus.org/images/pdf/END%20cirNOTIZIE2016_online.pdf).

[5] V. Carlini e L. C. Zingoni, “In fuga verso l’Europa tra naufraghi, muri e frontiere chiuse”; Cirnotizie, rivista Trimestrale online del CIR Consiglio Italiano per i Rifugiati, n. 1 gennaio-Marzo 2016, pp. 13,14;

( http://www.cir-onlus.org/images/pdf/END%20cirNOTIZIE2016_online.pdf).

[6] D. Casati, “Berlino: Erdogan non vi può ricattare”, Corriere della sera, 2 agosto 2016.

[7] Ansa Mondo, 4 agosto 2016; www.ansa.it

[8] Ansa, 4 agosto, 2016, www.ansa.it

[9]   Ansamed, 4 agosto, 2016, www.ansa.it

[10]  Ansamed, 4 agosto, 2016, www.ansa.it

[11] Ansamed 5 agosto 2016, www.ansa.it

[12] Ansa, 5 agosto 2016, www.ansa.it

[13]  Ansamed, 5 agosto 2016, www.ansa.it

[14] J. C. Hulsman, “Il Colosso del Bosforo ha i piedi d’argilla”, Limes, 7/2016, pp 59,60.

[15] F. Sergi, “Turchia: le denunce di violazione dei diritti fondamentali precedenti al golpe”, 29 luglio 2016, http://www.geopolitica.info/tag/turchia/

[16] http://www.irinnews.org/analysis/2016/07/18/what-changesanddoesn%E2%80%99t-change-after-turkey%E2%80%99s-failed-coup).

[17] “Running out of friends”, The Economist, 23/29 luglio 2016, p. 16.

[18] D. Casati, il Corriere della sera, “Migranti, il piano senza la Turchia”, 7 agosto 2016.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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