Il 17° Rapporto annuale del GRECO: l’analisi di un anno di intensa attività

Una valutazione completa e analitica in merito ai tanti cicli di valutazione realizzati nei vari Stati membri dell’organismo internazionale nell’anno 2016 e prime osservazioni 2017

(Segue da precedente post del 27 agosto 2017)

δ.3 Il punto della situazione in merito alle attività del GRECO

Anche quest’anno l’organismo anti corruzione del Consiglio d’Europa (appunto, il GRECO) ha redatto e pubblicato un Rapporto generale delle sue attività. Si tratta di un importante documento giunto alla sua 17a edizione, adottato a Strasburgo nei giorni dal 20 al 24 marzo 2017 e relativo, in particolare, alle attività poste in essere dal GRECO nel 2016[1].

Detto documento assume una particolare valenza poiché esso contiene anche una serie di osservazioni in merito allo “stato dell’arte” dei programmi, delle valutazioni e delle misure in genere adottate dal GRECO in tema di anticorruzione nei confronti di tutti i Paesi che hanno aderito a detto organismo.

Al riguardo, il presidente del GRECO Marin Mrčela (nella foto a destra), Giudice della Corte Suprema della Croazia, ha osservato come «questo rapporto contenga una visione d’insieme orizzontale delle azioni poste in essere dai nostri 49 membri contro la corruzione nell’anno 2016. Mediante l’adozione di oltre 40 rapporti di valutazione e di conformità realizzati nel 2016, il GRECO sta continuando a consolidare la sua esperienza e ad approfondire la sua comprensione delle principali tendenze, sfide e buone pratiche nel settore della criminalizzazione della corruzione, del finanziamento dei partiti politici oltre che della prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e pubblici ministeri».

Tali settori, ha aggiunto il presidente del GRECO, «sono cruciali per il funzionamento degli Stati democratici e l’integrità dei loro sistemi interni ha un incidenza diretta sul livello di fiducia dei cittadini nelle nostre istituzioni». Nel 2016 «l’Europa e gli Stati Uniti sono stati interessati da una tendenza crescente alla polarizzazione, al nazionalismo e al populismo». I nostri cittadini, ha rilevato, l’alto funzionario, sono sempre più spesso sfiduciati e insoddisfatti di come gli affari pubblici sono gestiti. In ogni settore, pubblico e privato, la corruzione è considerata come una delle principali cause del malfunzionamento del sistema.

Per quanto attiene alla azioni poste in essere dal GRECO, il presidente ha sottolineato come nonostante il numero di raccomandazioni fino ad ora complessivamente adottate dall’organismo da lui presieduto sia risultato piuttosto elevato, nel corso del 3° e del 4° Ciclo di valutazione l’applicazione piena di detti provvedimenti siano divenuta meno frequente. In conseguenza di tale situazione il GRECO è costretto a concentrarsi sui rapporti di conformità dovendo quindi, necessariamente, seppur in modo parziale, deviare la propria attenzione dall’attività di valutazione che, in verità, resta il suo principale compito.

Tale fenomeno, spiega Marin Mrčela, è una conseguenza della crescente complessità delle questioni affrontate e dell’eterogeneo numero di attori (membri del parlamento, organi di autocontrollo dei giudici e pubblici ministeri) che sono chiamati ad intervenire per dare attuazione alle raccomandazioni del GRECO.

Sul piano della criminalizzazione di determinate condotte occorre dire a chiare lettere che gli Stati membri hanno provveduto in gran parte ad introdurre all’interno dei loro ordinamenti fattispecie criminose riconducibile al concetto di ‘corruption’. Una criticità, nota il presidente, consiste ancora nell’affrontare il tema della corruzione sul piano repressivo tralasciando l’altro strumento, assai più efficace, della prevenzione. Dunque, il problema della corruzione, a parere, di Marin Mrčela potrebbe essere risolto soprattutto attraverso l’implementazione, all’interno dei diversi legal orders degli Stati membri,  di meccanismi di prevenzione di detto fenomeno.

Sul punto il GRECO ritiene sia importante adottare misure preventive per evitare i conflitti d’interesse che, notoriamente, possono essere causa scatenante di fenomeni corruttivi.

Al tal fine è importante favorire e promuovere l’adozione di codici etici e l’utilizzo di forme di pubblicità in merito ai patrimoni dei soggetti pubblici (es: parlamentari, giudici e pubblici ministeri).

La corretta e piene applicazione di tali misure deve, necessariamente, essere oggetto di verifiche accurate.

Conclude, poi, il Dott. Mrčela ricordando come: (i) nel 2016, il GRECO abbia gettato le basi per il 5° Ciclo di valutazione che ha avuto inizio nel 2017. Al riguardo il tema «Prevenzione della corruzione e promozione dell’integrità all’interno dei governi centrali (alti funzionari dell’esecutivo) e dei servizi repressivi» costituisce un’estensione logica del 4° ciclo di valutazione; (ii) la lotta alla corruzione non riguarda solo la redazione e applicazione di norme ma, soprattutto, concerne l’etica dei comportamenti individuali. Di talché, solo attraverso, un cambio della mentalità e della sensibilità del singolo si potranno ottenere risultati ancor più efficaci.

Nel Rapporto oggetto d’esame si è più volte sottolineato come nell’anno 2016 si siano realizzati oltre 40 rapporti di valutazione che hanno prodotto risultati certamente soddisfacenti. Su punto il GRECO osserva che sebbene lo sforzo per la completa applicazione delle sue raccomandazioni da parte dei Paesi membri così come il loro impegno a porre in essere tutte le misure necessarie all’implementazione sono certamente una realtà, sussistono ancora talune questioni che devono essere affrontate e gestite in modo più efficace.

Al riguardo, nel documento in disamina si è rilevato quanto segue:

1. le misure di prevenzione della corruzione non sono sempre oggetto dell’attenzione che meriterebbero. Si ricorre troppo ai mezzi di repressione tralasciando invece di concentrarsi sulla ideazione e adozione di meccanismi di prevenzione;
2. alla fine del 2016 il GRECO aveva proceduto alla valutazione della gran parte degli Stati membri dando esecuzione al 4° Ciclo di valutazione. In senso generale si osserva come si sia cominciato a prendere in esame il tema della prevenzione della corruzione dei parlamentari;
3. sono stati introdotti dei codici di comportamento e etici indirizzati ai membri del Parlamento. Tuttavia il controllo dell’integrità dei parlamentari e i sistemi di prevenzione degli atti corruttivi nei confronti dei membri delle assemblee parlamentari devono necessariamente essere rafforzati. In più occasioni il GRECO ha sottolineato la necessità che i membri del parlamento si impegnino seriamente nell’adozione di codici di condotta affinché sia diffuso un forte segnale di alta integrità morale da parte della classe politica;
4. la prevenzione, la detenzione e l’incriminazione delle situazioni definibili come ‘conflitto d’interesse’ nei riguardi dei parlamentari sono state oggetto di particolare attenzione durante le attività di valutazione da parte del GRECO. Per chiarezza, il Rapporto precisa che per il Consiglio d’Europa è da considerare ‘conflitto d’interesse’ la situazione nella quale «un funzionario pubblico ha un interesse personale in grado di influenzare o che paia in grado di influenzare l’esercizio imparziale ed oggettivo delle sue funzioni ufficiali»;
5. solo pochi Stati membri hanno adottato una legislazione evoluta in tema di lobbying. Nonostante il GRECO avesse più volte raccomandato l’adozione di siffatte regolamentazioni solo alcuni Stati hanno provveduto in tal senso. L’obiettivo è quello di rendere massimamente trasparente l’attività dei lobbisti nei confronti dei membri del Parlamento;
6. i provvedimenti adottati in tema di obblighi dichiarativi in relazione ai patrimoni dei parlamentari risultano ancora non sufficientemente efficaci sul piano della trasparenza e della effettiva verifica dei contenuti delle cennate dichiarazioni;
7. la prevenzione della corruzione dei giudici e dei pubblici ministeri risponde bene alle preoccupazioni generali manifestate dal Consiglio d’Europa;
8. il fenomeno del cd ‘pantouflage’ di soggetti che dapprima operano nel campo della giustizia e successivamente della politica e viceversa, è considerato come un fenomeno particolarmente preoccupante all’interno di alcuni Stati. In merito a detta questione il GRECO ha osservato come la partecipazione diretta dei magistrati alla vita politica sia da considerare come un fenomeno particolarmente sensibile a causa dei rischi inevitabili di politicizzazione del sistema giudiziario;
9. con l’adozione del Rapporto di valutazione del 2016 concernente la Bielorussia, il Liechtenstein e San Marino, il GRECO ha valutato l’insieme dei suoi membri completando il 3° Ciclo di valutazione. Per quanto attiene agli illeciti relativi al fenomeno della corruzione la gran parte degli Stati membri ha adottato e implementato norme che tipizzano sul piano penale siffatte fattispecie in applicazione di quanto disposto nella Convenzione Penale contro la Corruzione. In relazione ad alcune legislazioni, resta, però, un problema derivante dalla mancata completa implementazione sul piano tecnico delle cennate condotte criminose soprattutto in relazione agli illeciti penali definibili come traffico d’influenze e corruzione  nel settore privato;
10. il tema della trasparenza dei finanziamenti dei partiti politici (3° Ciclo di valutazione) continua ad essere oggetto di numerosi dibattiti e di ampia pubblicità. In relazione a tale materia sono emerse lacune sostanziali all’interno delle legislazioni degli Stati membri in tutte Europa. Le lacune normative più evidenti si sono riscontrate nella parte settentrionale del continente.

Un gran numero di Stati membri hanno avuto problemi nell’applicazione delle raccomandazioni del GRECO relative a detto tema. Conseguentemente un numero consistente di Stati è stato interessato da procedure di non conformità. Nello specifico sono emerse le seguenti ‘insuffisances’: – le misure tese a garantire l’accesso del pubblico alla contabilità dei partiti; – l’indipendenza effettiva degli organi responsabili del controllo della contabilità politica; l’adeguamento del regime delle sanzioni;

1. alla fine del 2016, solo quattro Stati membri (Bosnia Erzegovina, Danimarca, Svizzera e Turchia) erano ancora soggetti alla «procedure de non-conformité» speciale relativa alle questioni oggetto del 3° ciclo di valutazione;
2. il GRECO dovrà prevedere una revisione delle procedure. In particolare tale revisione avrà ad oggetto la procedura di non conformità;
3. l’accresciuto interesse manifestato durante il 2016 per il lavoro svolto dal GRECO rappresenta un segnale positivo. Sul punto l’Ue, nel documento afferente alle priorità della cooperazione con il Consiglio d’Europa per gli anni 2016 e 2017 ha osservato come: la partecipazione dell’Unione europea al GRECO potrebbe contribuire ad una più ampia coordinazione delle politiche di lotta alla corruzione in Europa e rinforzare l’effetto degli sforzi contro siffatto fenomeno da parte dell’Unione europea e del GRECO, soprattutto in relazione ai rapporti anticorruzione dell’Ue pubblicati ogni due anni a partire dal 2014; l’analisi delle implicazioni che derivano dalla partecipazione piena e intera dell’Ue al GRECO sono tutt’ora in corso; la partecipazione rimane a lungo termine;
4. la cooperazione con gli altri organismi internazionali che si occupano di anticorruzione basata sul criterio del rapporto tra pari (OCDE, ONUDC e OEA) è stata sostenuta;
5. il GRECO si è impegnato e continua ad impegnarsi nell’applicazione concreta del principio della parità dei sessi.

Inoltre, nel Rapporto vi sono indicazioni in merito alle applicazioni delle raccomandazioni in alcuni Paesi membri.

Per quanto riguarda Cipro, la sua legislazione si è distinta per l’efficacia delle prescrizioni in tema di finanziamento dei partiti.

In Georgia, i funzionari pubblici e i parlamentari sono obbligati a sottoporre elettronicamente all’attenzione del Bureau de la Function publique una dichiarazione patrimoniale. Tali informazioni sono accessibili al pubblico.

Nei Paesi Bassi si è adottato un codice deontologico rivolto ai pubblici ministeri tra i più evoluti ed elaborati. Ciò al fine di rinforzare l’integrità dell’azione della pubblica accusa.

In Francia, l’applicazione delle raccomandazioni del GRECO in tema di giustizia sta procedendo positivamente. Un progetto di legge avente ad oggetto «Le misure relative alla Giustizia del XXI secolo» sembra procedere rapidamente verso la sua entrata in vigore. In prima lettura al Senato è già stato adottato; attualmente è all’esame dell’Assemblea nazionale.

In Norvegia, dando seguito a quanto indicato nelle Raccomandazioni del GRECO, si è proceduto alla  modifica della legge sui partiti politici inserendo un meccanismo di controllo contabile piuttosto efficiente.

Da ultimo, il GRECO ha deciso di dedicare il 5° Ciclo di valutazione che ha avuto inizio nel 2017, alla tematica della «Prevenzione della corruzione e promozione dell’integrità all’interno dei governi centrali (alte funzioni dell’esecutivo) e dei servizi repressivi». La focalizzazione sui governi centrali di fatto costituisce la naturale estensione logica del tema del 4° Ciclo di valutazione. Da notare che nell’ambito del 5° Ciclo di valutazione con l’espressione «gouvernements centraux» ci si vuole riferire anche alle persone che svolgono alte funzioni a vario titolo in seno all’esecutivo nazionale. Quindi, in applicazione delle norme costituzionali nazionali,  sono interessati da tale ciclo di valutazione anche i capi di stato, i capi dei governi centrali, i membri dei governi centrali, i ministri e tutti gli altri soggetti chiamati a svolgere funzioni di alto livello in seno al governo (es: vice ministri; segretari di Stato; membri del cabinet ministeriale e anche loro collaboratori).

(continua domenica 10 settembre)

Roberto Scavizzi

Foto © Council of Europe, Giovanni De Negri

[1] Si tratta del ‘Dix-septième Rapport Général d’Activités (2016) du Groupe d’Etats contre la Corruption, Tendances, défis et bonnes pratiques en matière de lutte contre la corruption en Europe et aux Etats-Unis d’Amérique, adopté par le GRECO 75 (Strasbourg 20-24 mars 2017).