Le problematiche caratterizzanti la complessa procedura di negoziazione dell’accordo di recesso della Gran Bretagna dall’Unione europea e i possibili futuri scenari
A distanza di qualche giorno dall’esito del referendum del 23 giugno 2016 con il quale il 52% del popolo britannico ha espresso la sua volontà di lasciare l’Unione europea, riteniamo opportuno operare una, seppur breve, analisi sulla procedura di recesso dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) che, il governo di Sua Maestà, potrebbe attivare e sui possibili scenari giuridico economici e geopolitici derivanti da tale epocale evento che, nei prossimi mesi, potrebbero delinearsi nel Continente, in Gran Bretagna e nel Northern Ireland e, indirettamente, nel resto del mondo.
Al riguardo, occorre ricordare che detta procedura è disciplinata dall’art. 50 del TFUE composto da cinque paragrafi.
L’incipit della norma in esame prevede che «ogni Stato membro» può decidere «conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione».
A tal fine il Regno Unito è tenuto a «notificare tale intenzione al Consiglio europeo». Dopo aver ricevuto la cennata comunicazione, l’Ue, sulla base «degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo» ha l’obbligo di avviare dei negoziati tesi alla conclusione di un accordo in merito alle modalità del recesso che tenga conto «del quadro delle future relazioni» che Londra intenderà mantenere con Bruxelles.
L’accordo «è concluso a nome del Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo» (art. 50 paragrafo 2).
L’articolo 50 paragrafo 3 dl TFUE, continua, poi, precisando che i Trattati (n.d.r. TFUE e TUE) cesseranno di essere applicabili alle Home Nations «a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo» la predetta notifica, «salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato (n.d.r. il Regno Unito) decida all’unanimità di prorogare tale termine».
In relazione alle fasi sopra descritte, «il membro del Consiglio europeo e del Consiglio» che rappresenta il governo britannico, non potrà partecipare «né alle deliberazioni né alle decisioni» delle prefate istituzioni europee che lo riguardano. La maggioranza qualificata per procedere alla votazione sui predetti argomenti andrà calcolata secondo quanto disposto dall’art. 238, paragrafo 3, lett. b) del TFUE.
Pertanto, il quorum deliberativo, ove prevista la maggioranza qualificata, dovrà essere pari almeno al «72 % dei membri del Consiglio rappresentanti gli Stati membri partecipanti, che totalizzino almeno il 65 % della popolazione di tali Stati». Ciò vale, ad esempio, per la delibera del Consiglio ex art. 50 paragrafo 2 TFUE. Viceversa, in merito all’approvazione del Parlamento europeo disciplinata sempre dal predetto articolo del TFUE, è richiesta la maggioranza semplice.
Dunque, l’uscita dall’Ue dei britannici, potrebbe avvenire tramite l’invio della notifica (atto che può essere posto in essere solo dal Regno Unito), la successiva negoziazione dell’accordo di recesso e la sua stipula ovvero, in alternativa, i Trattati non sarebbero più applicabili nei confronti di Londra qualora decorressero due anni dall’invio della notifica senza che si giungesse ad un’intesa. Al riguardo si tenga presente che ai sensi dl Trattato di Lisbona vi è la possibilità di aumentare il termine oltre i due anni.
Appare evidente che in assenza dell’invio della notifica da parte di Londra non possono avviarsi i negoziati e, soprattutto, non può in alcun modo iniziare a decorrere il termine biennale previsto dal TFUE.
Quanto al concetto di «accordo internazionale» occorre sottolineare come il TFUE non contenga tale definizione. Al riguardo, soccorre la dottrina secondo la quale, rifacendosi alla nozione di “accordo” espressa dal diritto internazionale, imperniata sul principio della libertà delle forme, gli elementi costitutivi dello strumento pattizio sono la «presenza di due o più soggetti internazionali, l’incontro delle loro volontà nel senso di assumere impegni vincolanti, e la scelta delle parti contraenti di sottoporre gli obblighi e i diritti congiuntamente definiti alla disciplina del diritto internazionale» [1]. In tal senso, secondo i Giudici del Kirchberg, il termine “accordo” utilizzato dall’art. 228 del Trattato CEE allora vigente, va inteso in senso generale posto che esso designa «ogni impegno a carattere vincolante assunto da soggetti di diritto internazionale indipendentemente dalla sua forma» [2].
Le modalità di negoziazione dell’accordo di uscita di uno Stato membro dall’Ue sono delineate dall’art. 218 del TFUE il quale è applicabile a tutti gli accordi tra l’Unione e i Paesi terzi o le organizzazioni internazionali. Qualora si tratti di accordi in materia di politica commerciale comune, la prefata norma va integrata con quanto statuito dall’art. 207 TFUE (art. 218 paragrafo 1).
In sintesi, l’art. 218 del TFUE prevede quanto segue.
Il Consiglio ha titolo per autorizzare l’avvio dei negoziati, definirne le direttive, autorizzare le firme e concludere l’accordo (art. 218 paragrafo 2).
Qualora, l’accordo riguardi, esclusivamente o principalmente, la politica estera di sicurezza comune, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (ndr attualmente Federica Mogherini) è chiamato a «presentare raccomandazioni al Consiglio» affinché, quest’ultimo, adotti una decisione che autorizzi l’avvio dei negoziati e, contestualmente, designi «il negoziatore o il capo della squadra di negoziatori dell’Ue» in funzione della materia dell’accordo previsto. Viceversa, se l’accordo oggetto di negoziazione non riguarda esclusivamente o principalmente la politica estera di sicurezza comune, le predette attività saranno di competenza della Commissione europea. (art. 218 comma 3)
Il Consiglio è legittimato ad impartire direttive al negoziatore e a designare un comitato speciale che dovrà essere consultato «nella conduzione dei negoziati» (art. 218 paragrafo 4) e, «su proposta del negoziatore», è tenuto ad «adottare una decisione che autorizza la firma dell’accordo» e, se ritenuto opportuno, la «sua applicazione provvisoria prima dell’entrata in vigore» (art. 218 paragrafo 5). Inoltre, l’organo composto dai rappresentanti degli Stati membri, «su proposta del negoziatore», è chiamato ad adottare una decisione afferente alla conclusione dell’accordo.
Ad esclusione del caso in cui l’accordo riguardi, esclusivamente, «la politica estera e di sicurezza comune», il Consiglio adotta la decisione di conclusione dell’accordo «previa approvazione del Parlamento europeo» in relazione alle seguenti materie oggetto dell’intesa: associazioni; adesione dell’Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; settori per i quali è prevista la procedura legislativa ordinaria o, speciale, quando diviene necessaria l’approvazione del Parlamento europeo. In caso di urgenza, il Parlamento europeo e il Consiglio indicano un termine per l’approvazione.
Per tutte le altre materie, l’adozione della decisione di concludere l’accordo, avviene «previa consultazione del Parlamento europeo». Quest’ultimo è tenuto a formulare il parere entro un termine indicato dal Consiglio. Qualora il parere non giunga entro il predetto termine il Consiglio potrà deliberare. (Art. 218 paragrafo 6).
Nel «corso dell’intera procedura» il Consiglio delibera a maggioranza qualificata salvo che non sia espressamente richiesta l’unanimità (art.218 paragrafo 7)
Il Consiglio, «su proposta della Commissione o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, adotta una decisione sulla sospensione dell’applicazione dell’accordo negoziato, stabilendo le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici, fatta eccezione per gli atti che integrano o modificano il quadro istituzionale dell’accordo» (art. 218 paragrafo 9). Il Parlamento europeo «è immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura». (art. 218 paragrafo 10).
Da ultimo, occorre rilevare come uno Stato membro, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione possano domandare il parere della Corte di Giustizia circa la compatibilità dell’accordo di recesso. In caso di parere negativo della Corte, l’articolato negoziale previsto non potrà entrare in vigore, salvo modifiche dello stesso o revisione dei trattati (art. 218 paragrafo 11).
In merito al complesso e articolato procedimento previsto dalla normativa europea per la negoziazione e applicazione dell’accordo di recesso del Regno Unito colpisce, fra le varie disposizioni, quanto statuito dall’art. 218 paragrafo 3 TFUE secondo il quale Il Consiglio «può impartire direttive al negoziatore e designare un comitato speciale che deve essere consultato nella conduzione dei negoziati» (art. 218 paragrafo 4). Di talché, si è rilevato come le linee guida dei negoziati, solitamente, abbiano una «portata generica». Viceversa, come precedentemente osservato, il negoziatore può essere affiancato da comitati speciali i quali «sono designati dal Consiglio e sono composti da rappresentanti degli Stati membri [….]. Pertanto, l’abbinamento dei comitati speciali all’attività del negoziatore dell’Unione fa di quest’ultimo un doppio negoziatore, poiché si troverà il più delle volte a dover mediare e definire un punto di equilibrio sia tra gli Stati membri dell’Unione che con la controparte negoziale» [3].
Pertanto, si pensi alle tante implicazioni derivanti dall’impostazione dei negoziati e, soprattutto, dal tenore del futuro accordo di recesso, sul piano legislativo, economico e geopolitico nei confronti del mercato comune e degli ordinamenti giuridici di tutti gli Stati membri dell’Ue e, specularmente, nei confronti del legal order britannico e, dei rapporti commerciali del Regno Unito con l’Ue e il resto del mondo.
In primo luogo, si ponga mente agli effetti sul piano della validità ed efficacia giuridica delle norme di diritto derivato (regolamenti, direttive, decisioni) derivanti dal perfezionamento dell’accordo di recesso o, dalla maturazione del termine di due anni in assenza della predetta intesa, previsto dall’art. 50 TFUE o, dalla maturazione del termine più lungo se accordato. Al riguardo occorre distinguere tra il regolamento che, in applicazione del principio della primauté del diritto comunitario sui diritti nazionali, ha valenza generale ed è direttamente e immediatamente applicabile all’interno degli ordinamenti giuridici degli Stai membri e, la direttiva la quale presuppone sempre l’implementazione di norme nazionali che disciplinino nel dettaglio quanto da lei previsto.
In secondo luogo, si pensi alle conseguenze sul piano economico e commerciale che, l’esito del recente referendum, potrà produrre su imprese e cittadini inglesi, gallesi, scozzesi e dell’Irlanda del Nord localizzati o operanti nel Regno Unito o sul Continent e anche sulle persone fisiche nate in Paesi dell’Ue che desiderano lavorare o svolgere attività d’impresa nelle Home Nations.
Ad una prima analisi appare ragionevole affermare che la Brexit potrebbe spingere il legislatore britannico all’adozione di norme interne che possano sostituire i regolamenti Ue e la legislazione locale strettamente connessa con i cennati provvedimenti di diritto derivato europeo in vari settori sui quali l’Europa è competente a legiferare. Stando a quanto osservato dalla dottrina britannica il legislatore UK – cessati gli effetti dei Trattati e dei provvedimenti di diritto derivato europeo direttamente applicabili (regolamenti e decisioni), a seguito della completa applicazione dell’art. 50 TUE – potrebbe decidere di adottare proprie leggi nazionali che ricalchino vari principi enunciati nei Trattati e ripropongano i contenuti dei regolamenti e delle decisioni. Successivamente, l’organo legislativo britannico potrebbe abrogare le prescrizioni locali connesse con i regolamenti Ue e procedere all’approvazione di altre secondary legislations derivanti dalle nuove norme nazionali di rango primario del post Brexit. Per quanto attiene alle pronunzie della Corte di Giustizia del Lussemburgo, interpretative del diritto dell’Unione europea, nella misura in cui quest’ultime avessero influenzato il diritto UK anche a livello di giurisprudenza nazionale, esse dovrebbero continuare ad essere applicate. [4]
In particolare, detta “rivoluzione” riguarderebbe, molto probabilmente, vari ambiti legislativi disciplinati direttamente dai Trattati e da regolamenti Ue tra i quali, a titolo di esempio, rientrano la privacy, l’antitrust, la proprietà intellettuale, il diritto di famiglia e il diritto dell’immigrazione. Detta scelta sarebbe giustificata dalla necessità di mantenere un’armonia regolamentare con il mercato unico dei 27 e anche con il resto del mondo, comunque, abituato, dopo decenni di politica legislativa del Regno Unito fortemente influenza dall’Ue, a rapportarsi con il mercato britannico secondo le regole dell’Eurozona.
Sul tema, si pensi alle problematiche connesse alla recentissima approvazione del Regolamento (UE) 679/216 in tema di privacy che entrerà in vigore a partire dal 2018. Oppure, si ponga mente al Regolamento (CE) n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza nell’interesse di consumatori e imprese. Tale normativa vieta «i cartelli che fissano prezzi o si spartiscono i mercati tra concorrenti». Inoltre, con tale strumento legislativo l’Ue mira ad «evitare che le imprese abusino della loro posizione dominante in un mercato, ad esempio, praticando prezzi sleali o limitando la produzione.» [5]
E ancora, si immaginino le difficoltà connesse alla impossibilità di applicare il Regolamento (CE) n. 2201/2003 in tema di competenza, riconoscimento ed esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e genitoriale. Il prefato provvedimento di diritto derivato stabilisce «le norme che determinano il tribunale competente in materia matrimoniale e di responsabilità genitoriale nelle controversie che coinvolgono più Paesi; le norme che semplificano il riconoscimento e l’esecuzione in un Paese delle decisioni emesse in un altro Paese dell’Unione europea; una procedura volta a risolvere i casi in cui un genitore sottragga un minore da un Paese dell’Ue e lo porti in un altro.»[6]
Per quanto attiene alle norme nazionali vigenti nel UK legal system che implementano le direttive Ue, in linea teorica, esse, in quanto domestic law, non dovrebbero essere interessate dagli effetti dell’entrata in vigore dell’accordo di recesso o dall’espirare del termine biennale, o di quello più lungo se accordato, in assenza di intese. Resta, comunque, l’incognita in merito alla concreta applicabilità di norme nazionali che dal punto di vista delle finalità teleologiche sono fortemente influenzate dal diritto Ue e che, al loro interno, contengono espliciti richiami a disposizioni normative previste dal diritto dell’Unione.
Riguardo le possibili nuove intese tra Londra e Bruxelles sono state proposte le seguenti quattro opzioni [7]:
- “Norway option”. Il Regno Unito potrebbe chiedere di aderire all’European Free Trade Association (EFTA) e, successivamente all’European Economic Area (EEA). In qualità di membro dell’EEA, il Regno di Elisabetta II parteciperebbe al Mercato Unico, rimanendo escluso solo in relazione alle politiche comuni dell’agricoltura e della pesca. In ogni caso sarebbero applicabili le quattro libertà fondamentali, fra le quali vi è la strategica liberta di movimento delle persone, vitale per l’economia britannica. Ciò comporterebbe una riduzione dei contributi in denaro nei confronti dell’Ue e l’impossibilità di adire la Corte di Giustizia del Lussemburgo e dare seguito alla sua giurisprudenza a fronte della perdita di qualsivoglia titolarità in merito alla partecipazione ai procedimenti legislativi.
- “Swiss option”. Sul punto si è osservato che la Svizzera è membro dell’EFTA ma non ha richiesto di aderire all’ EEA. Viceversa ha negoziato una serie di accordi con l’Ue al fine di accedere, in qualche misura, al mercato unico. In Svizzera sono applicate le libertà relative alle merci e alle persone ma non quelle afferenti ai servizi e ai capitali. Detta nazione non è vincolata dalle sentenze della Corte di giustizia del Lussemburgo ma, dà seguito alle pronunzie della giurisprudenza EFTA e, i suoi contributi in denaro in favore dell’Ue, sono esigui. Bruxelles ritiene che il modello svizzero non avrà lunga vita ed auspica che il governo elvetico aderisca all’EEA.
- “Turkish Option”. La Turchia fa parte di un’unione doganale con l’Ue. Tale status le consente di godere di tariffe di accesso libere al Mercato unico in relazione alle merci ma, non ai servizi. Il governo turco non riconosce le libertà fondamentali, non è tenuto a rispettare le pronunzie dei giudici del Kirchberg e non versa contributi a Bruxelles. Quanto agli obblighi, Ankara è tenuta ad armonizzare la propria legislazione a quella dell’Ue su temi quali la difesa dei consumatori, l’antitrust e la proprietà intellettuale. Inoltre, non può negoziare e stipulare accordi commerciali con nazioni terze in assenza del consenso di Bruxelles.
- “WTO option”. Il Regno Unito è già membro della World Trade Organization (WTO). Se decidesse di praticare scambi commerciali con l’Ue basandosi sulle regole derivanti dal predetto trattato, non sarebbe tenuta a rispettare la legislazione europea, né a garantire le quattro libertà fondamentali e non sarebbe tenuta a versare contributi in denaro a Bruxelles. In ogni caso per commerciare con l’Europa sarebbe soggetta alle tariffe doganali ed ai vari standards Ue (es: gli standars in tema di merci). I benefici connessi all’attività di commercio disciplinata dal WTO si applicherebbero principalmente alle merci.
In merito alle predette questioni alcuni media italiani hanno recentemente formulato alcune importanti osservazioni.
Il Fatto quotidiano ieri ha riportato le dichiarazioni di David Cameron secondo il quale la Brexit pone i funzionari della pubblica amministrazione inglese di fronte al compito «più ambizioso a cui sono mai stati chiamati. Cioè separare la legislazione britannica da quella europea e tradurre in provvedimenti il divorzio» [8]
La medesima testata giornalistica ha osservato come tre costituzionalisti inglesi Nick Barber, Tom Hickman e Jeff King con una loro recente pubblicazione abbiano stigmatizzato come l’attuale inquilino di Downing Street non avrebbe il potere di attivare l’articolo 50 del TFUE, senza consultare il Parlamento di Westminster poiché tale norma statuisce che «il negoziato deve avvenire sulla base della Costituzione del Paese membro che vuole staccarsi». Ebbene, in applicazione della Costituzione inglese, non scritta, «Cameron non può prendere questa decisione da solo, viste le prerogative che il Parlamento ha in materia di trattati internazionali. E a quel punto il Parlamento potrebbe anche votare contro la Brexit». Al riguardo, nota l’autore dell’articolo, esiste un «ulteriore paradosso: proprio perché il referendum non è vincolante, fino a quando il premier non attiverà l’articolo 50 dal punto di vista di Bruxelles è come se nulla fosse avvenuto. Conseguenza estrema: se per qualche ragione Cameron o uno dei suoi successori non iniziassero mai il negoziato, la Gran Bretagna rimarrebbe un normale membro dell’Ue fino a ricoprire la presidenza di turno dell’Unione nella seconda metà del 2017».
Egualmente, si è rilevato come da «Bruxelles a Berlino» il messaggio per Londra sia del seguente tenore: «dopo l’uscita niente sarà più come prima […]. Sul punto Michael Fuchs, vicepresidente del gruppo conservatore al Parlamento tedesco, ha dichiarato che «Sarà possibile per Londra mantenere l’accesso al mercato comune europeo, ma non gratis». Concretamente: «se la Gran Bretagna vuole far parte dell’Area Economica Europea (Eea) come la Norvegia, cioè avere la parte commerciale dell’Unione senza la politica, dovrà pagare quanto versa oggi al bilancio comunitario […]» [9]
Interessante il punto di vista dell’illustre statista francese Valéry Giscard d’Estaing, già presidente della Repubblica francese dal maggio 1974 al maggio 1981, europeista e profondo conoscitore della macchina dell’Ue. In un’intervista al Corriere della Sera del 28 giugno 2016 ha dichiarato: «Che cos’è in fondo l’Unione europea? L’euro, e la libera circolazione delle persone, ossia il Trattato di Schengen che i britannici non hanno ratificato. La Gran Bretagna non è uscita da granché, perché quanto all’essenziale era già fuori». Continua poi, in relazione alla procedura d’uscita del Regno Unito, osservando che «Quando preparavo la Costituzione europea ho scritto il testo di un articolo che poi è stato ripreso nel Trattato di Lisbona come articolo 50, quello che i britannici dovranno applicare. Si intitolava “L’uscita volontaria di uno Stato membro”, e rispondeva alla paura soprattutto anglosassone che l’Unione europea fosse una specie di prigione, che una volta entrati non si potesse più uscire. Trovo normale che da qualsiasi associazione umana sia consentito uscire. Ora che lo fa il Regno Unito lasciando la Ue, non sono così impressionato. Abbandona qualcosa di cui facevano parte solo a metà». Sulle conseguenze economiche della Brexit ritiene che l’euro stia «reggendo» e che le borse recupereranno. Infine, sul da farsi, concretamente afferma: «Intanto stare calmi, poi ripartire dai sei Paesi fondatori. Molti citano il discorso di Winston Churchill sugli Stati Uniti d’Europa, dimenticando che già allora nella sua visione la Gran Bretagna era destinata non a farne parte, ma a seguire la nascita con benevolenza accanto agli Stati Uniti d’America. Comunque bisognerà evitare ogni antipatico atteggiamento di rivalsa contro i britannici. Restano i nostri vicini e amici. Negozieremo un accordo di libero scambio. Lo stiamo facendo con Usa e Canada, possiamo farlo anche con loro» [10].
Similmente, un altro osservatore italiano, ha ricordato ciò che usava dire Winston Churchill, lo statista inglese che ha guidato la Gran Bretagna alla vittoria della Seconda Guerra mondiale: «Noi (ndr i britannici) siamo favorevoli a una comunità europea. Siamo con l’Europa, ma non siamo “in” Europa. Associati sì, assorbiti no. Se dobbiamo scegliere tra terraferma e mare, scegliamo il mare. Se devo scegliere se parlare con De Gaulle o con il presidente Roosevelt, scelgo Roosevelt» [11].
Da ultimo, occorre ricordare che, in questo frangente, la posizione della Germania è di attribuire il “timone” dell’Europa del “nuovo corso” agli Stati membri. In tal senso, la Cancelliera Angela Merkel «intende evitare che la gestione della Brexit sia lasciata alla Commissione europea: secondo lei è arrivato il momento di chiarire che in questo passaggio di crisi la leadership spetta ai governi» [12].
In conclusione, risulta evidente come la Brexit abbia imposto un cambio di rotta netto a tutto l’establishment europeo affinché la nuova Unione europea a 27 sia rapidamente realizzata e posta in condizione di essere maggiormente trasparente, comprensibile ed efficace, soprattutto, su temi come occupazione, immigrazione e sistema finanziario e bancario.
Roberto Scavizzi
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[1] Elisa Baroncini, “L’Unione europea e la procedura di conclusione degli accordi internazionali dopo il Trattato di Lisbona”, Cuadernos de Derecho Transnacional, Marzo 2013, Vol 5, N°1, p. 5-37
[2] Corte di Giustizia Ue, parere 1/75 dell’11 novembre 1975.
[3] Elisa Baroncini, op. cit. p. 7.
[4] http://united-kingdom.taylorwessing.com/download/article-brexit-uk-legal-system.html, “Brexit- the potential impact on the UK’s legal system”
[5] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=URISERV%3Al26092.
[6] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=URISERV%3Al33194.
[7] R. Ruparel, S. Booth, V. Scarpetta, “Where next? A liberal, free-market guide to Brexit”, Report 04/2016, p. 53, Open Europe.
[8] S. Feltri, Il Fatto quotidiano del 28 giugno 2016, “Tutti i modi per aggirare il referendum”.
[9] S. Feltri, Il Fatto quotidiano del 28 giugno 2016, “Negoziato sul Brexit, Berlino impone la linea più dura”.
[10] S. Montefiori, Corriere della Sera del 28 giugno 2016, intervista a Valéry Giscard d’Estain.
[11] P. Guzzanti, Il Giornale del 28 giugno 2016, “Brexit in americano si scrive Trump”.
[12] D. Taiono, Corriere della sera del 28 giugno 2016, “L’Europa da più tempo per la Brexit”.
