Le indicazioni in tema di prevenzione del fenomeno corruttivo tra parlamentari, giudici e pubblici ministeri formulate a seguito della visita di controllo effettuata nell’aprile 2016
(Segue da precedente post del 3 settembre 2017)
δ.4 L’applicazione delle procedure di valutazione previste dal GRECO nel contesto italiano.
Lo scorso anno il GRECO si è concentrato sull’analisi delle misure giudicate come necessarie nella lotta al fenomeno corruttivo negli ambiti “strategici” delle assemblee parlamentari e del sistema “giustizia” all’interno degli ordinamenti degli Stati membri dell’organismo internazionale.
In relazione allo “scenario” italiano, come previsto dal Regolamento Interno, è stata inviata a Roma una squadra di esperti per effettuare una serie di verifiche e controlli nei prefati ambiti al fine di redigere un documento di valutazione.
Di seguito, s’intende riportare per sommi capi i contenuti delle Raccomandazioni formulate dall’équipe d’évalutation all’esito della visita di controllo in relazione ai particolari settori dei parlamentari (Camera dei Deputati e Senato della Repubblica), dei giudici (la magistratura giudicante) e dei pubblici ministeri.
A tal fine un Equipe d’evaluation del GRECO ha effettuato una visita a Roma nel periodo dal 25 al 29 aprile 2016.
Ebbene, per quanto attiene alla prevenzione della corruzione dei membri del parlamento italiano nel Rapport d’évaluation relativo all’Italia redatto all’esito del Quatrieme Cycle d’évaluation (Prevention de la corruption des parlamentaires, des juges e des procureurs) adottato dal Group of States against Corruption nel corso della 73° riunione plenaria tenutasi a Strasburgo dal 17 al 21 ottobre 2016 si è osservato quanto segue.
Nel Rapporto sopra indicato che ne è seguito si sono formulate una serie di osservazioni che, sommariamente, si riportano qui di seguito.
Nel capitolo dedicato alla «Prevenzione della corruzione dei parlamentari» il GRECO ha formulato le seguenti Raccomandazioni:
- in relazione al paragrafo dedicato ai «Principi etici e regole deontologiche» si raccomanda: di rinforzare il quadro d’integrità dei parlamentari mediante l’inserzione formale del codice di condotta all’interno del Regolamento della Camera dei Deputati. In particolare, nel Rapporto si osserva come il codice di condotta adottato il 12 aprile 2016 da parte della Camera dei Deputati si ispiri a quello adottato dal Parlamento europeo. Tuttavia l’Equipe d’évaluation ha rilevato come: la portata del codice italiano sia più vaga e più limitata; sia necessario il suo affinamento mediante prescrizioni dettagliate relative alle sue disposizioni; si debba procedere all’adozione di un regime efficace di applicazione e di responsabilità. Le medesime misure sono raccomandate per il Senato.
- In merito al paragrafo dedicato ai «Conflitti d’interesse» il GRECO nota come manchi all’interno del codice di comportamento italiano una definizione di “conflitto d’interesse”. La sola prescrizione applicabile ai parlamentari riguarda esclusivamente l’ineleggibilità/incompatibilità. Al riguardo nel Rapporto si raccomanda: (i) di adottare regole chiare ed esecutive in materia di conflitto d’interessi dei parlamentari anche tramite l’introduzione di un regime d’ineleggibilità e d’incompatibilità che si basi su un’organizzazione razionale e un corpo omogeneo di disposizioni attualmente contenute in vari testi normativi in modo asistematico; (iii) che il processo di verifica delle condizioni d’ineleggibilità/incompatibilità sia più razionali. Ciò al fine di rendere più efficace e rapido detto processo.
- Per quanto riguarda la voce «Interdizione o restrizione di certe attività» relativamente alle «Regalie» il Rapporto sottolinea come nel codice italiano sia presente una disposizione che limita a 250€ il valore dei doni che possono essere ricevuti da un parlamentare. Tuttavia, l’Equipe di valutazione è convinta che detta disposizione debba essere rinforzata. Il valore di 250€ è superiore di ben 100€ a quello indicato nel codice adottato dal Parlamento europeo dove il limite è fissato a 150€. Inoltre non risulta delineato in modo chiaro il campo di applicazione della disposizione e non è presente un quadro coerente e solido di regole di accettazione dei regali. In buona sostanza in tema di «regalie» il GRECO raccomanda l’elaborazione di un insieme solido di norme che contenga restrizioni in relazione ai regali, manifestazioni di ospitalità, favori e altri vantaggi accordati ai parlamentari e che garantisca l’intellegibilità e l’applicazione corretta del futuro sistema.
- Relativamente al paragrafo rubricato «Restrizioni applicabili dopo la cessazione delle funzioni» l’Equipe d’évaluation, durante la sua visita di verifica a Roma ha identificato nel pantouflage una delle principali fonti di preoccupazione. Ebbene, all’esito di detta verifica il GRECO ha ritenuto di raccomandare che: (i) sia realizzato uno studio finalizzato all’identificazione delle restrizioni che potrebbe essere necessario applicare ai membri anziani del Parlamento dopo la cessazione delle loro funzioni al fine di prevenire i conflitti d’interesse; (ii) le predette restrizioni siano inserite se valutate necessarie.
- In riferimento al paragrafo dedicato all’«Utilizzazione abusiva di dati confidenziali e di contratti con terzi» il Rapporto si sofferma sulla delicata questione delle attività di lobbying. Al riguardo il documento raccomanda di rinforzare le regole applicabili alle relazioni che i deputati intrattengono con i lobbisti e altre parti terze al fine di influenzare il processo legislativo e, in particolare, fornendo delle direttive precise sulle questioni d’interesse e garantendo l’efficacia del controllo e dell’applicazione delle suddette regole. Le medesime misure sono raccomandate per il Senato.
- In tema di «Consulenze, formazione e sensibilizzazione» il GRECO raccomanda l’adozione di misure concrete al fine di sostenere l’introduzione di regole chiare in merito all’integrità dei parlamentari. Ciò, soprattutto, sotto forma di più intense attività di formazione specializzata.
Nel capitolo afferente alla «Prevenzione della corruzione dei giudici» il GRECO ha formulato le seguenti osservazioni:
- per quanto riguarda il paragrafo dedicato ai «Tribunali» il Rapporto raccomanda di: (i) adottare una deliberata politica di prevenzione e di rilevazione dei rischi di corruzione e di conflitto d’interessi in seno alle giurisdizioni fiscali; (ii) adottare misure appropriate finalizzate al rafforzamento del controllo delle competenze professionali e dell’integrità dei membri dei tribunali fiscali. Ciò, in particolare, attraverso l’introduzione di sistemi di valutazione periodica e di formazione continua nel campo della deontologia, della condotta tenuta, della prevenzione della corruzione e delle questioni connesse; (iii) adottare una serie di norme e/o un codice di condotta a cui si accompagni un commentario esplicativo e/o degli esempi pratici.
- In relazione al paragrafo rubricato «Gestione delle controversie e delle procedure» il Rapporto raccomanda che: (i) le autorità pongano in essere degli sforzi finalizzati alla crescita dell’efficacia del sistema giudiziario mediante l’adozione tempestiva di riforme in materia civile e penale. Si raccomanda che tali riforme comprendano anche la revisione del sistema d’appello e del termine di prescrizione; (ii) si proceda all’analisi delle risorse finanziarie e umane all’interno dei tribunali e degli uffici del pubblico ministero al fine di indicare i mezzi necessari e di ripartirli secondo un criterio ottimale all’interno del sistema giudiziario.
- Per quanto riguarda il paragrafo rubricato «Principi etici e regole deontologiche» il GRECO raccomanda che: (i) il codice di condotta che comprende nel suo campo di applicazione l’insieme dei magistrati, sia ampliato e completato mediante commentari esplicativi e/o degli esempi concreti comprese le direttive da osservare in caso di conflitto d’interessi, di offerta di regalie,etc; (ii) sia garantita l’applicazione corretta di regole di condotta mediante un meccanismo di sorveglianza efficace corredato da una formazione sistematica mirata oltre che dalla possibilità di usufruire di pareri e di consulenze, sia nei confronti di magistrati di professione che di magistrati non di ruolo.
- In riferimento al paragrafo rubricato «Conflitti d’interesse» il GRECO raccomanda di prevedere sul piano legislativo l’incompatibilità tra l’esercizio simultaneo della funzione di magistrato e quella di membro del governo locale e, in senso più ampio, di prendere in esame la questione dell’impegno del magistrato nella vita politica da tutti i punti di vista di natura legale in ragione dell’impatto che tale scelta può produrre sui principi fondamentali dell’indipendenza e dell’imparzialità (reale o percepita) del sistema giudiziario.
- Per quanto afferisce al paragrafo rubricato «Dichiarazione patrimoniale, reddito, perdite e interessi finanziari». Al riguardo il GRECO raccomanda di rinforzare il controllo delle dichiarazioni patrimoniali dei magistrati, principalmente garantendo una verifica più approfondita delle loro dichiarazioni e, conseguentemente, sanzionando le infrazioni identificate.
Nel capitolo afferente alla «Prevenzione della corruzione dei pubblici ministeri» il GRECO ha formulato le seguenti osservazioni:
- In relazione al paragrafo relativo alla «Gestione delle controversie e procedure» il GRECO raccomanda il rafforzamento del ruolo di sorveglianza del Consiglio Superiore della Magistratura sui programmi di organizzazione degli uffici del pubblico ministero al fine di aumentare la trasparenza e l’oggettività nell’assegnazione delle controversie.
A conclusione del Rapporto il GRECO, in applicazione dell’ article 30 paragrafo 3 RI, ha invitato le autorità italiane ad inviargli un rapporto sulle misure adottate per dare seguito alle raccomandazioni sopra menzionate entro il 30 aprile 2018. Dette misure saranno valutate dal GRECO che implementerà la procedura specifica di conformità relativa all’Italia.
Roberto Scavizzi
Foto © Council of Europe (nella foto di apertura Gianluca Esposito, segretario esecutivo GRECO), Giovanni De Negri
